Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 25 luglio 2025 n. 6638
PRINCIPIO DI DIRITTO
Il meccanismo di revisione dei prezzi di cui all’articolo 60 del d.lgs. n. 36 del 2023 non è applicabile agli aumenti salariali futuri previsti dal CCNL di riferimento poiché ammettere la possibilità di far fronte agli aumenti retributivi che interesseranno i lavoratori dipendenti, sebbene fossero già noti al momento in cui la procedura selettiva è stata bandita ed al momento in cui l’offerta è stata formulata, attraverso l’operatività del meccanismo revisionale ex art. 60 del D.Lgs. n. 36 del 2023: – snatura la ratio stessa dell’istituto che è volta a garantire l’interesse pubblico alla perdurante qualità delle prestazioni contrattuali evitando che il corrispettivo subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo; – ne anticipa irragionevolmente l’operatività alla fase antecedente a quella dell’esecuzione, quale rimedio al sopravvenuto squilibrio del sinallagma funzionale, e ne consente l’utilizzazione da parte dell’operatore economico aggiudicatario per revisionare i prezzi dallo stesso formulati in sede di offerta, trasformandolo in una sorta di automatismo; – non è conciliabile con la volontà del legislatore di responsabilizzare gli operatori economici allo svolgimento di una seria valutazione preventiva dei costi della manodopera prima di formulare il proprio “ribasso complessivo”.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
- L’appello non è fondato e va respinto.
- Oggetto di controversia è l’aggiudicazione all’appellante della procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36 del 2023, per l’affidamento del servizio di assistenza educativa specialistica finalizzata all’inclusione scolastica degli alunni portatori di disabilità e dei servizi di pre e post scuola delle scuole primarie statali – per il periodo settembre 2024/agosto 2028 – con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 108, comma 2 lett. a), del D.Lgs. n. 36 del 2023, indetta dal Comune di Melegnano con importo a base d’asta di € 2.860.000,00.
2.1. L’aggiudicazione è stata annullata dalla sentenza impugnata nella quale il giudice di primo grado è partito dal fatto non contestato che A. avesse stimato il costo della manodopera “sulla base dei livelli contrattuali e degli scatti di anzianità del personale incaricato sui servizi oggetto di gara, garantendo la continuità occupazionale degli operatori aventi diritto e facendo riferimento alle Tabelle Ministeriali del mese di Ottobre del CCNL delle Cooperative Sociali, ai sensi della risposta al quesito n. 6″ (giustificativi allegati all’offerta economica e resi in sede di verifica dell’anomalia)”, senza tenere conto dell’aumento salariale che “si era già verificato nel momento della partecipazione alla gara in quanto il rinnovo contrattuale del CCNL Cooperative sociali era avvenuto il 5 marzo 2024, con la previsione di scatti retributivi a decorrere da febbraio 2024”. Né, a differenza di quanto affermato dall’appellante in sede di giustificazioni e sostanzialmente recepito dalla SUA in sede di verifica dell’anomalia, l’adeguamento, in corso di esecuzione, dei minimi salariali previsti nelle tabelle ministeriali in ragione di un CCNL peraltro già approvato al momento dell’indizione della procedura, potrebbe essere colmato attraverso il ricorso al meccanismo revisionale ex art. 60 del D.Lgs. n. 36 del 2023 perché: – “contrariamente a quanto sostiene la controinteressata, chiedere all’operatore economico di prendere in considerazione l’aumento dei salari dei lavoratori a seguito del rinnovo della contrattazione collettiva non è un onere eccessivo poiché l’aumento salariale è circostanza fisiologica nei rapporti di lavoro contrattualizzati e quindi è un evento prevedibile da un datore di lavoratore diligente, soprattutto laddove questi partecipa ad una procedura ad evidenza pubblica in cui trova applicazione la disciplina sul rispetto dei minimi salariali inderogabili”; – “l’aumento del trattamento salariale minimo retributivo, riconosciuto dal rinnovo contrattuale avvenuto prima della partecipazione alla gara, rimane tuttavia estraneo alla disciplina sulla revisione dei prezzi poiché non è una sopravvenienza che si verifica nella fase esecutiva del rapporto, ma è un dato economico presente al tempo della pubblicazione della gara che l’operatore deve prendere in considerazione al momento della redazione dell’offerta. L’aumento salariale è dunque un evento certo sia sotto il profilo dell’ an che del quantum”; – anche alla luce dell’art. 3.2 del disciplinare e dell’art. 15 del capitolato “il rinnovo del CCNL, quale sopravvenienza prevedibile, in tanto può giustificare la revisione del costo del servizio se e in quanto si verificherà “nel corso di esecuzione del contratto”, e non già laddove il rinnovo sia presente al momento della presentazione della domanda. Diversamente ragionando, si consentirebbe ai concorrenti di formulare l’offerta al di sotto dei minimi salariali vigenti confidando, fin dal momento della partecipazione alla gara, nella compensazione del costo del lavoro a carico della stazione appaltante, in violazione del principio di inderogabilità dei minimi salariali, e quindi a scapito della forza lavoro che non otterrebbe di fatto mai la piena retribuzione dovuta per legge, potendo aspirare soltanto ad una parte degli aumenti salariali riconosciuti in sede di contrattazione collettiva”.
- I fatti rilevanti ai fini della decisione possono essere così sintetizzati: con determinazione dirigenziale n. 443 del 19 giugno 2024 il Comune di Melegnano ha delegato alla SUA l’indizione della procedura, effettivamente bandita con D.Dirig.n. 5246 del 25 giugno 2024 e con scadenza al 22 luglio 2024 per la presentazione delle offerte, alla quale hanno partecipato l’odierna appellante, Cooperativa sociale Accento, e l’odierna appellata, RTI C. – E.!; – nella lex di gara e, segnatamente nell’art. 3 del capitolato speciale, si prevede testualmente che “Il costo orario del personale a base di gara ha a riferimento il CCNL delle cooperative sociali sottoscritto in data 5 marzo 2024 e tiene conto di tutti gli oneri ed obblighi specificati nei documenti di gara. Il costo orario a base di gara è stato ottenuto effettuando la media tra il costo annuo del personale educativo inquadrato a livello D categoria economica D1 e D2, esclusa l’indennità di turno, diviso per le ore mediamente lavorate in un anno (1.548) come da tabella “orario di lavoro” del CCNL per le lavoratrici e i lavoratori delle cooperative del settore socio-sanitario assistenziale, educativo e di inserimento lavorativo. Per il coordinamento del servizio si è considerato il costo annuo del livello D3/E1, esclusa l’indennità di turno. Per l’operatore addetto al servizio di post-scuola si è considerato il costo annuo del livello B1, esclusa l’indennità di turno. Il costo orario posto a base di gara è paria € 23,00 IVA esclusa e comunque nei limiti di cui al CCNL del 5 marzo 2024. Nel valore a base d’asta sono ricomprese le attività di coordinamento e le attività amministrative dell’Appaltatore, così come la fornitura del materiale didattico necessario per i servizi di pre e post scuola”; – con chiarimento n. 6 relativo al predetto art. 3 la SUA ha specificato che “Come stabilito dall’articolo 60, comma 3, del Codice degli Appalti per la determinazione della variazione dei costi e dei prezzi si utilizzano gli indici elaborati dall’ISTAT. A partire dall’anno scolastico 2025/2026 il costo del servizio risultante dagli atti di gara potrà essere oggetto di revisione su istanza dell’appaltatore in una percentuale massima pari all’indice ISTAT nazionale dei prezzi al consumo per famiglie di operai e impiegati (indice FOI) rilevato al mese di luglio di ogni anno (rif. art. 15 Capitolato Speciale)”; – all’esito della procedura, alla quale è stata applicata l’inversione procedimentale, la Cooperativa sociale Accento ha ottenuto 97,41 punti di cui 67,41 per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica, avendo offerto un ribasso di 3,90%, e RTI C. – E.! ha ottenuto 67,70 punti di cui 54,51 punti per l’offerta tecnica e 13,19 punti per l’offerta economica, avendo offerto un ribasso di 0,5%; – con nota dell’1 agosto 2024 la SUA ha chiesto all’appellante A. – la cui offerta è risultata anomala “tenuto conto anche del ribasso offerto per la manodopera”, ai sensi dell’art. 23 del disciplinare di gara – di fornire giustificazioni; – con nota del 5 agosto 2024 l’odierna appellante ha giustificato la propria offerta affermando quanto alla determinazione dei costi della manodopera che “si è preso a riferimento il vigente Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro per lavoratrici e lavoratori delle cooperative del settore socio – sanitario assistenziale – educativo e di inserimento lavorativo (codice CNEL T151), come indicato all’articolo 3 del disciplinare”, che “nella fattispecie della presente procedura la stima del costo della manodopera è stato ipotizzato sulla base dei livelli contrattuali e di anzianità del personale incaricato sui servizi oggetto di gara, garantendo la continuità occupazionale degli operatori aventi diritto e facendo riferimento alle Tabelle Ministeriali del mese di ottobre del CCNL delle Cooperative Sociali, ai sensi della risposta al quesito n. 6” e specificando che “gli ulteriori aumenti retributivi a favore del personale che interverranno in successivi periodi di durata del contratto non sono stati conteggiati nella stima del costo della manodopera in quanto saranno compensati dalla clausola di revisione prezzi indicata all’art. 15 del Capitolato”; – il RUP, con relazione dell’8 agosto 2024, ha ritenuto l’offerta congrua e che la predetta relazione è stata recepita dalla Commissione giudicatrice, come da verbale del 5 settembre 2024, con conseguente conferma della proposta di aggiudicazione all’appellante; – con D.Dirig. n. 8360 dell’8 ottobre 2024 la gara è stata aggiudicata all’appellante Cooperativa A.
- Tanto premesso ritiene il Collegio che l’appello deve essere disatteso sia con riguardo alle censure di natura processuale che a quelle di natura sostanziale.
4.1. Sotto il profilo processuale il Collegio non ravvisa alcuna violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (art. 112 c.p.c.), atteso che il giudicante ha risposto alle espresse contestazioni della C. in ordine all’insufficienza del costo della manodopera indicato nell’offerta di A. e alla esplicita dedotta violazione dell’art. 110 del D.Lgs. n. 36 del 2023, contestazioni supportate dal deposito in giudizio delle tabelle ministeriali nelle quali sono indicati i nuovi minimi di cui l’appellante non avrebbe tenuto conto, della documentazione relativa ai conteggi prodotti in gara da A. e alla ricostruzione del costo del lavoro che quest’ultima si troverebbe a sostenere, ove rimanesse aggiudicataria del servizio. Ne discende che il giudicante si è limitato a interpretare l’unico ed articolato motivo di ricorso proposto dalla C. attraverso un’attenta analisi del caso concreto, tenendo conto della normativa applicabile, delle argomentazioni delle parti e dei precedenti giurisprudenziali, senza esorbitare in alcun modo dal perimetro di decisione delineato dalle parti.
4.2. Sotto il profilo sostanziale il Collegio non può che partire dalle seguenti circostanze non contestate: – la SUA ha determinato l’importo a base di gara in virtù degli indici salariali previsti nelle tabelle del mese di ottobre 2024 come precisato nel chiarimento n. 6 di gara; – il metodo per la stima dei costi della manodopera, utilizzato dall’appellante ed esplicitato anche in sede di giustificazioni nel corso della procedura di gara, “è stato ipotizzato sulla base dei livelli contrattuali e di anzianità del personale incaricato sui servizi oggetto di gara, garantendo la continuità occupazionale degli operatori aventi diritto e facendo riferimento alle Tabelle Ministeriali del mese di ottobre del CCNL delle Cooperative Sociali, ai sensi della risposta al quesito n. 6”, con l’espressa specificazione che “gli ulteriori aumenti retributivi a favore del personale che interverranno in successivi periodi di durata del contratto non sono stati conteggiati nella stima del costo della manodopera in quanto saranno compensati dalla clausola di revisione prezzi indicata all’art. 15 del Capitolato” ; – il CCNL cooperative sociali è stato rinnovato in bozza il 26 gennaio 2024, in versione definitiva l’11 giugno 2024, ed è confluito nelle tabelle ministeriali approvate il 14 giugno 2024, vale a dire in un momento antecedente rispetto alla stessa indizione della gara oggetto di controversia. Ne discende che, come affermato dal giudice di primo grado, l’appellante nel determinare il costo minimo della manodopera ha formulato la propria offerta con riguardo all’aumento salariale in essere dal mese di ottobre 2024 “senza considerare gli altri scatti retribuitivi già previsti per i livelli del personale indicato, alla data della partecipazione alla gara, dal CCNL che di fatto incide sul costo del lavoro e in particolare sul rispetto della retribuzione minima”.
4.3. L’appellante ribadisce che nel caso di specie tale scostamento sarebbe ovviabile considerando attivabile, a differenza di quanto affermato dal giudice di primo grado, il meccanismo revisionale previsto dalla lex di gara – segnatamente all’art. 3.2 del disciplinare e dall’art. 15 del capitolato – per far fronte agli aumenti retributivi che interesseranno i lavoratori dipendenti delle cooperative sociali successivamente all’ottobre 2024 e fino all’ottobre 2025. E, comunque, in seconda battuta, l’appellante deduce che il giudice di primo grado avrebbe male interpretato la relazione redatta da A. senza avvedersi del dato di partenza, corrispondente al minimo contrattuale conglobato della Tabella di ottobre 2024 indicato dalla S.A., e della maggiorazione dell’importo della voce “altre indennità” che avrebbe portato la retribuzione ad un ammontare superiore al trattamento minimo previsto dalla Tabella ministeriale di ottobre 2025. La società A., tolti la manodopera stimata e gli oneri relativi alla sicurezza, avrebbe inserito in offerta voci per oltre 150.000 euro dalle quali si potrebbe agevolmente attingere per sopperire alla eventuale sottostima, ove non dovesse operare il meccanismo revisionale. Entrambe le predette prospettazioni non sono condivisibili e vanno disattese.
4.4. Secondo la giurisprudenza di questa Sezione, dalla quale non si ravvisano ragioni per discostarsi, ” d.lgs.. n. 36 del 2023 segue la via tracciata dal D.Lgs. n. 50 del 2016 nell’assicurare una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e i costi per gli oneri di sicurezza, e sanzionando con l’esclusione la violazione di detto obbligo (come evincibile dagli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36 del 2023). Dalla lettura combinata delle disposizioni citate, emerge, infatti, la volontà di responsabilizzare gli operatori economici, allo scopo di assicurare che questi ultimi, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo”, svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi. (…) Da ciò si desume la piena continuità del codice del 2023 rispetto a quello del 2016 nella tutela degli interessi dei lavoratori, che nel nuovo codice assume una valenza rafforzata come desumibile dall’art. 11, terzo comma, che agli operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, richiede dichiarazioni di garanzia di equivalenza delle tutele offerte ai propri dipendenti rispetto a quelli indicati, non applicati” (Cons. Stato, V, n. 9255 del 2024). Ciò detto è allora evidente, a differenza di quanto afferma parte appellante, che ammettere la possibilità di far fronte agli aumenti retributivi che interesseranno i lavoratori dipendenti, sebbene fossero già noti al momento in cui la procedura selettiva è stata bandita ed al momento in cui l’offerta è stata formulata, attraverso l’operatività del meccanismo revisionale ex art. 60 del D.Lgs. n. 36 del 2023: – snatura la ratio stessa dell’istituto che è volta a garantire l’interesse pubblico alla perdurante qualità delle prestazioni contrattuali evitando che il corrispettivo subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto e allo stesso tempo di tutelare anche l’interesse dell’impresa a non subire alterazioni dell’equilibrio contrattuale per l’incremento dei costi sopravvenuto durante l’arco del rapporto, che potrebbe indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni; – ne anticipa irragionevolmente l’operatività alla fase antecedente a quella dell’esecuzione, quale rimedio al sopravvenuto squilibrio del sinallagma funzionale, e ne consente l’utilizzazione da parte dell’operatore economico aggiudicatario per revisionare i prezzi dallo stesso formulati in sede di offerta, trasformandolo in una sorta di automatismo, nel caso di specie, per di più, ancorato a evenienze già ampiamente prevedibili e calcolabili; – non è conciliabile con la volontà del legislatore di responsabilizzare gli operatori economici allo svolgimento di una seria valutazione preventiva dei costi della manodopera prima di formulare il proprio “ribasso complessivo”.
4.5. Tali affermazioni sono del resto perfettamente coerenti con l’orientamento di questa Sezione secondo cui l’aumento del costo del personale impiegato, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, “non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”; mentre è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri di altro precedente CCNL …, poiché … la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)” (Cons. Stato, V, n. 453 del 2024; Cons. Stato, V, n. 6652 del 2023).
4.6. Né, infine, le disposizioni della lex di gara richiamate dall’appellante possono condurre ad una diversa interpretazione del meccanismo revisionale: l’art. 3.2 del disciplinare si limita, infatti, a richiamare l’art. 60 citato e per le ragioni già esposte non potrebbe introdurre un automatico riconoscimento economico da parte della S.A. ad ogni scatto salariale previsto dai CCNL, pena la trasformazione della revisione prezzi in una sorta di indicizzazione; – l’art. 15 del capitolato, come evidenziato dalla stessa Città metropolitana di Milano, rinvia all’art. 60 del D.Lgs. n. 36 del 2023 e non opera automaticamente essendo attivabile al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva, non determinando l’inserimento di un diritto all’automatico aggiornamento del corrispettivo contrattuale e demandando all’amministrazione di procedere agli adempimenti istruttori normativamente imposti.
4.7. Né, infine, depone nel senso predicato dall’appellante il chiarimento n. 6. Premesso che ” il chiarimento non può forzare e andare oltre il possibile ambito semantico della clausola secondo uno dei suoi possibili significati” (Cons. Stato, III, n. 10301 del 2022), nel citato chiarimento la SUA, dopo aver richiamato l’art. 3 del disciplinare quanto alla quantificazione dei servizi dell’appalto, si limita ad affermare che “Come stabilito dall’articolo 60, comma 3, del Codice degli Appalti per la determinazione della variazione dei costi e dei prezzi si utilizzano gli indici elaborati dall’ISTAT. A partire dall’anno scolastico 2025/2026 il costo del servizio risultante dagli atti di gara potrà essere oggetto di revisione su istanza dell’appaltatore in una percentuale massima pari all’indice ISTAT nazionale dei prezzi al consumo per famiglie di operai e impiegati (indice FOI) rilevato al mese di luglio di ogni anno (rif. art. 15 Capitolato Speciale)”, confermando peraltro che tale meccanismo, anche laddove fosse ritenuto ammissibile – cosa che non è per tutte le ragioni già esposte -, opererebbe comunque a partire dal 2025/2026 e non coprirebbe il periodo ottobre 2024/ottobre 2025.
4.8. Deve, infine, essere disattesa anche la doglianza dell’appellante secondo la quale il giudice di primo grado avrebbe male interpretato la relazione redatta da A. senza avvedersi del dato di partenza, corrispondente al minimo contrattuale conglobato della Tabella di ottobre 2024 indicato dalla S.A., e della maggiorazione dell’importo della voce “altre indennità” che avrebbe portato la retribuzione ad un ammontare superiore al trattamento minimo previsto dalla Tabella ministeriale di ottobre 2025: tolti la manodopera stimata e gli oneri relativi alla sicurezza, A. avrebbe inserito in offerta voci per oltre 150.000 euro dalle quali si potrebbe agevolmente attingere per sopperire alla eventuale sottostima, ove non dovesse operare il meccanismo revisionale. 10.9. Anche tale doglianza deve essere disattesa evidenziando, in primo luogo, che dalle giustificazioni rese in sede di gara non emerge in alcun modo la possibilità di fare fronte alla mancata considerazione degli aumenti retributivi che interesseranno i lavoratori dipendenti correlati al CCNL approvato nel giugno 2024 attraverso le voci inserite nell’offerta per oltre 150.000 euro che, pertanto, tale evenienza non è stata sottoposta al vaglio della SUA. Né, infine, appare ammissibile la possibilità di far fronte agli aumenti retributivi che interesseranno i lavoratori dipendenti, sebbene fossero già noti al momento in cui la procedura selettiva è stata bandita ed al momento in cui l’offerta è stata formulata, attraverso la compensazione della sottostima degli stessi attingendo ad altre voci di costo, utilizzate come una sorta di fondo di accontamento per gli imprevisti, pena, da un lato, l’equiparazione del costo della manodopera, cui il legislatore ha riservato una disciplina ad hoc, ad altre differenti componenti dell’offerta e, dall’altra, l’alterazione dell’equilibrio complessivo dell’offerta, come valutata dalla S.A. in sede di procedura di gara.
- La decisione appellata merita, infine, di essere confermata anche per la parte in cui ha respinto il ricorso incidentale evidenziando che “la stazione appaltante ha correttamente operato nella quantificazione dell’importo a base di gara con riguardo al costo della manodopera impiegando i dati economici relativi al trattamento salariale minimi retribuito previsto al momento dell’indizione della gara e indicando il CCNL di riferimento” e che, per contro, “era onere dei concorrenti provvedere a stimare il costo della manodopera in relazione al CCNL ritenuto di applicare, computando anche gli scatti salariali previsti dal contratto collettivo applicato per tutto l’arco di durato del rapporto negoziale”.
5.1. Nel caso di specie, infatti, la base d’asta è stata chiara sin dall’inizio, né nessuna irragionevolezza, illogicità o violazione dell’art. 41 del D.Lgs. n. 36 del 2023 può essere imputata alla SUA. Come chiarito dalla giurisprudenza anche di questa Sezione è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri di altro precedente CCNL …, poiché … la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)” (Cons. Stato, V, n. 453 del 2024). Peraltro, come condivisibilmente affermato dal giudice di primo grado, l’appellante era tenuta a sapere fin dall’inizio che il meccanismo revisionale non avrebbe potuto operare in relazione agli aumenti retributivi che interesseranno i lavoratori dipendenti, previsti da un CCNL approvato prima dell’indizione della procedura, così come era suo onere “provvedere a stimare il costo della manodopera in relazione al CCNL ritenuto di applicare, computando anche gli scatti salariali previsti dal contratto collettivo applicato per tutto l’arco di durato del rapporto negoziale”.
- Per le esposte ragioni l’appello deve essere respinto.
- Attesa la complessità delle questioni trattate anche alla luce del nuovo codice degli appalti, ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
