Corte Costituzionale, sentenza 19 giugno 2025 n. 81
PRINCIPIO DI DIRITTO
Il mancato o incompleto esercizio della delega non comporta di per sé la violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, salvo che ciò non determini uno stravolgimento della legge di delegazione
Quando una tale alterazione non è riscontrabile, l’omissione del legislatore delegato può quindi determinare una responsabilità politica del Governo verso il Parlamento, non certo una violazione di legge costituzionalmente apprezzabile.
L’omessa depenalizzazione del reato di ingresso e soggiorno illegale non determina uno stravolgimento della legge di delegazione in quanto attiene a una singola fattispecie di reato, sicché non è idonea a minare il complessivo disegno del legislatore delegante, che ha previsto un’azione di depenalizzazione, “cieca” e nominativa, ad ampio spettro, concernente una vasta platea di reati.
La mancata depenalizzazione del reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato non è, quindi, suscettibile di pregiudicare in radice il progetto del legislatore delegante.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
- Con ordinanza del 31 maggio 2024 (reg. ord. n. 136 del 2024), il Tribunale di Firenze, sezione prima penale, dubita, in riferimento all’art. 76 Cost., della legittimità costituzionale dell’art. 3 del d.lgs. n. 8 del 2016, «nella parte in cui non prevede l’abrogazione, trasformandolo in illecito amministrativo», del reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato di cui all’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998.
- La disposizione denunciata depenalizza un insieme di reati contemplati dalla legislazione speciale, ma non quello di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato.
- Ad avviso del giudice rimettente, con la censurata omissione il legislatore delegato non si sarebbe limitato a esercitare solo parzialmente la delega conferitagli con la legge n. 67 del 2014, ma l’avrebbe esercitata in violazione dello specifico principio e criterio direttivo dettato dal suo art. 2, comma 3, lettera b), che ha previsto l’abrogazione e la trasformazione in illecito amministrativo del suddetto reato, contemplato, come gli altri disciplinati dal denunciato art. 3, dalla legislazione speciale.
3.1. Di qui il dedotto vulnus all’art. 76 Cost.
- La questione non è fondata.
4.1. Come chiarito da questa Corte, la legge n. 67 del 2014 persegue «l’obiettivo di deflazionare il sistema penale, sostanziale e processuale, in ossequio ai principi di frammentarietà, offensività e sussidiarietà della sanzione criminale. La chiara finalità politico-criminale delle deleghe recate dalla suddetta legge è quindi rinvenibile nell’esigenza di un alleggerimento del sistema penale coerente con il principio della extrema ratio del ricorso alla pena» (sentenza n. 88 del 2024).
4.2. È in questa prospettiva che l’art. 2 della legge in esame, al comma 1, ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi «per la riforma della disciplina sanzionatoria dei reati e per la contestuale introduzione di sanzioni amministrative e civili».
4.3. Per conseguire l’obiettivo della deflazione si è fatto ricorso a due distinti strumenti:
4.3.1. da un lato, alla depenalizzazione, mediante la trasformazione di un insieme di reati in illeciti amministrativi;
4.3.2. dall’altro, all’abrogazione di alcuni reati, con la contemporanea sottoposizione dei corrispondenti fatti a sanzioni pecuniarie civili a carattere punitivo, che si aggiungono all’obbligo delle restituzioni e del risarcimento del danno secondo le leggi civili.
4.4. Quanto alla depenalizzazione, il legislatore delegante ne ha individuato l’oggetto utilizzando due criteri selettivi.
4.4.1. Il primo, previsto dall’art. 2, comma 2, lettera a), della legge n. 67 del 2014, è quello consistente nella cosiddetta depenalizzazione “cieca”, basata su una clausola generale che demanda al legislatore delegato la trasformazione in illeciti amministrativi di «tutti i reati» puniti con la «sola pena della multa o dell’ammenda», a eccezione di quelli riconducibili ad alcune materie (edilizia e urbanistica; ambiente, territorio e paesaggio; alimenti e bevande; salute e sicurezza nei luoghi di lavoro; sicurezza pubblica; giochi d’azzardo e scommesse; armi ed esplosivi; elezioni e finanziamento ai partiti; proprietà intellettuale e industriale).
4.4.2. Il secondo è previsto dalle lettere da b) a d) della stessa disposizione, che hanno indicato nominatim numerose fattispecie di reato contemplate sia dal codice penale che dalla legislazione speciale.
- Durante i lavori parlamentari – ha ulteriormente precisato la sentenza n. 88 del 2024 – «la materia dell’immigrazione, inizialmente compresa nell’elenco di quelle sottratte alla depenalizzazione “cieca” (disegno di legge A.S. n. 110), è stata in seguito soppressa (in forza del subemendamento n. 1.0.100/5 approvato dalla Commissione giustizia del Senato della Repubblica), con il contestuale inserimento (in quello che sarebbe poi divenuto il comma 3, lettera b, dell’art. 2 della legge n. 67 del 2014) della previsione dell’abrogazione del reato di cui all’art. 10-bis del citato d.lgs. n. 286 del 1998».
5.1. A questa prima modifica in senso (meramente) abrogativo, nel corso dei lavori è tuttavia seguito l’intervento del Governo, che, «con altro emendamento, ha introdotto la previsione, accanto alla suddetta abrogazione, della trasformazione in illecito amministrativo del reato in parola, nonché quella secondo cui sarebbe invece dovuta rimanere ferma la rilevanza penale di altre violazioni in materia di immigrazione. Si è così giunti alla formulazione dell’attuale art. 2, comma 3, lettera b), della legge n. 67 del 2014, che dispone: “abrogare, trasformandolo in illecito amministrativo, il reato previsto dall’articolo 10-bis del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, conservando rilievo penale alle condotte di violazione dei provvedimenti amministrativi adottati in materia”».
5.2. Alla luce di tale dinamica dei lavori parlamentari, risulta chiaro che, nonostante l’impropria collocazione, «la sedes materiae in cui deve essere considerato, al fine di valutare il possibile contrasto con l’art. 76 Cost., il problema della mancata abrogazione e trasformazione in illecito amministrativo del reato di cui al citato art. 10-bis» è la cosiddetta depenalizzazione nominativa, data la presenza di una esplicita previsione che individua nominatim il reato in questione (ancora, sentenza n. 88 del 2024).
- La disposizione denunciata, l’art. 3 del d.lgs. n. 8 del 2016, riguarda dunque reati previsti dalla legislazione speciale e non contempla quello di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato.
6.1. Le ragioni di tale omissione emergono, però, nella relazione di accompagnamento allo schema di decreto legislativo sottoposto al parere delle competenti commissioni parlamentari.
6.2. Qui, infatti, si precisa che le «ragioni politiche sottese alla scelta di non attuare le direttive di depenalizzazione […] sono di agevole comprensione: si tratta di fattispecie che intervengono su materia “sensibile” per gli interessi coinvolti, in cui lo strumento penale appare come indispensabile per la migliore regolazione del conflitto con l’ordinamento innescato dalla commissione della violazione».
6.3. Nella medesima relazione si precisa, inoltre, che «ciascuna previsione di depenalizzazione ha autonomia strutturale rispetto all’intero contesto di prescrizioni impartite al legislatore delegato. Questi, pertanto, nel momento in cui ritiene di svolgere una precisa opzione di opportunità politica, non esercitando la delega in riguardo ad uno o più dei reati oggetto delle previsioni di depenalizzazione, dà luogo ad un parziale recepimento della stessa, per esercizio frazionato del potere devolutogli che non intacca la conformità alle direttive nella parte in cui, invece, la delega è attuata».
6.4. Non priva di significato, ai fini del controllo operato da questa Corte, è la circostanza che su tale conclusione abbia convenuto la Commissione giustizia (II) della Camera dei deputati, che, nel parere reso sullo schema di decreto legislativo (A.G. 245), ha rilevato che la scelta di non procedere alla depenalizzazione del reato di cui all’art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 «non incide sulla legittimità del provvedimento in esame, in quanto non si tratta di una violazione dei principi di delega quanto piuttosto di un mancato esercizio della delega su un particolare punto, che comunque è del tutto autonomo rispetto alle altre ipotesi di depenalizzazione […]».
Come più volte rilevato da questa Corte, infatti, «il parere delle Commissioni parlamentari non è vincolante, né esprime interpretazioni autentiche della legge delega, ma costituisce pur sempre elemento che contribuisce alla corretta esegesi di quest’ultima» (ex plurimis, sentenza n. 96 del 2020).
6.5. Infine, nella relazione illustrativa dello schema definitivo del decreto legislativo si ribadisce che il Governo «non […] ritiene di esercitare la delega» in parte qua, in considerazione delle «ragioni politiche sottese alla scelta di non attuare le direttive di depenalizzazione», legate al «carattere particolarmente sensibile degli interessi coinvolti dalle fattispecie».
- In questi termini, l’omessa depenalizzazione di cui si discute deve essere collocata, al fine della pertinente valutazione di legittimità costituzionale, nell’ambito del rispetto dell’oggetto definito dalla legge delega, trattandosi della mancata attuazione di una sua parte, più che in quello della violazione dei veri e propri principi e criteri direttivi.
7.1. Rileva allora il consolidato orientamento di questa Corte, a tenore del quale «il mancato o incompleto esercizio della delega non comporta di per sé la violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, salvo che ciò non determini uno stravolgimento della legge di delegazione» (ordinanza n. 283 del 2013; nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 304 del 2011 e n. 149 del 2005).
7.2. Quando una tale alterazione non è riscontrabile, l’omissione del legislatore delegato può quindi determinare una responsabilità politica del Governo verso il Parlamento, «non certo una violazione di legge costituzionalmente apprezzabile» (già sentenza n. 8 del 1977).
7.3. Questo orientamento sul cosiddetto eccesso di delega in minus è stato da ultimo ribadito dalla sentenza n. 223 del 2019 di questa Corte, impropriamente richiamata dal rimettente a conforto dell’asserita violazione dell’art. 76 Cost., perché nella fattispecie qui in esame non emergono, come invece in quella da cui trae origine tale pronuncia, dubbi interpretativi sul criterio di delega dettato dalla norma interposta, inequivocabile nel suo contenuto.
- L’omessa depenalizzazione non determina, inoltre, quello stravolgimento della legge di delegazione invece evocato dal rimettente, peraltro non in coerenza con la sostenuta ininfluenza dell’argomento dell’eccesso di delega in minus.
8.1. L’omessa attuazione attiene, infatti, a una singola fattispecie di reato, sicché non è idonea a minare il complessivo disegno del legislatore delegante, che ha previsto un’azione di depenalizzazione, “cieca” e nominativa, ad ampio spettro, concernente una vasta platea di reati.
8.2. La mancata depenalizzazione del reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato non è, quindi, suscettibile di pregiudicare in radice il progetto del legislatore delegante.
8.3. Anche la Commissione giustizia della Camera dei deputati, come si è visto, ha, del resto, precisato che la scelta del Governo si risolve in «un mancato esercizio della delega su un particolare punto, che comunque è del tutto autonomo rispetto alle altre ipotesi di depenalizzazione».
8.4. E anche la giurisprudenza di legittimità, peraltro, ha già ritenuto manifestamente infondate questioni di legittimità costituzionale in cui si lamentava il solo parziale esercizio delle deleghe conferite con l’art. 2 della legge n. 67 del 2014, con specifico riferimento al reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato (Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 14 ottobre 2016-11 maggio 2017, n. 23295).
