Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza 22 maggio 2025, n.1362
PRINCIPIO DI DIRITTO
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo, attesa la natura autoritativa dell’atto di c.d. proroga tecnica, e la conseguente competenza di tale plesso giurisdizionale a conoscere delle contestazioni avverso tale provvedimento e della conseguente configurazione giuridica del rapporto in caso di sua accertata illegittimità
TESTO RILEVANTE DELLE DECISIONE
- Ritiene la Corte che il regolamento di giurisdizione debba essere risolto con l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo, in adesione alle argomentazioni svolte dal Procuratore generale.
Va premesso che, secondo l’orientamento di questa Corte, l’affidamento del servizio di tesoreria si configura come concessione di pubblico servizio, implicando il conferimento di funzioni pubblicistiche, quali il maneggio del denaro pubblico ed il controllo sulla regolarità dei mandati e dei prospetti di pagamento ed il rispetto dei limiti degli stanziamenti in bilancio (Cass., Sez. un., n. 24111 del 2020; Cass., Sez. un., n. 15749 del 2019; Cass., Sez. un., n. 8113 del 2009).
Ora, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi…”. Questa Corte ha chiarito che le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario, sono solo quelle con contenuto meramente patrimoniale, ove non assuma rilievo il potere d’intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio ovvero l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del canone e di altri corrispettivi, essa è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., Sez. un., n. 35330 del 2024; Cass., Sez. un., n. 16459 del 2020; Cass., Sez. un., n. 20682 del 2018; Cass., Sez. un., n. 14428 del 2017; Cass., Sez. un., n. 20939 del 2011; Cass., Sez. un., n. 13903 del 2011). Sulla base di questo criterio distintivo è stato precisato che la competenza del tribunale amministrativo regionale sussiste anche in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell’autorità pubblica, purché la controversia, promossa avverso il rifiuto dell’autorità stessa di riconoscere la pretesa patrimoniale del concessionario, coinvolga il contenuto dell’atto concessorio e cioè i diritti e gli obblighi dell’Amministrazione e del concessionario ponendo in discussione il rapporto stesso nel suo aspetto genetico e funzionale (Cass., Sez. un., n. 301 del 2013; Cass., Sez. un., n. 2518 del 2011). Più specificatamente, per la vicenda che qui rileva, si è affermato che appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie circa la durata del rapporto di concessione, o la stessa esistenza del rapporto o la rinnovazione della concessione, con l’ulteriore precisazione che la giurisdizione del giudice amministrativo si estende a tutte le posizioni soggettive fatte valere, residuando la giurisdizione del giudice ordinario soltanto quando si discuta sul compenso, senza dirette implicazioni sul contenuto della concessione (Cass., Sez. un., n. 20682 del 2018).
- Ai sensi dell’art. 5 c.p.c. si desume che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al c.d. petitum sostanziale ed alla causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti allegati (Cass., Sez. un., n. 2368 del 2024; Cass., Sez. un., n. 20852 del 2022; Cass., Sez. un., n. 21677 del 2013; Cass., Sez. un., n. 10375 del 2007; Cass., Sez. un., n. 17461 del 2006). In sede di applicazione dell’art. 133 cod. dir. amm. [recte: c.p.a. – n.d.r.] il riparto della giurisdizione deve pertanto prendere in considerazioni le ragioni che il concessionario pone a fondamento della propria pretesa ed il contenuto della stessa.
L’esame delle domande proposte dalla Banca ricorrente porta ad attribuire la giurisdizione della causa al giudice amministrativo.
La ricorrente ha chiesto la corresponsione del compenso per l’attività prestata, su richiesta del Comune, dopo la scadenza della convenzione di tesoreria, assumendo di averla svolta in via di fatto e che il suo compenso deve essere calcolato non sulla base delle condizioni della convenzione scaduta, ma tenendo conto delle modifiche da essa comunicate al Comune nel momento in cui si era resa disponibile a svolgere il servizio oltre la scadenza. È questo in particolare il punto controverso tra le parti, essendosi il Comune dichiarato pronto a corrispondere il compenso del concessionario applicando i parametri di computo stabiliti dalla convenzione originaria.
L’esame delle domande proposte, come riprodotte nell’atto di riassunzione della Banca dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, rappresentano che le stesse non hanno un contenuto esclusivamente patrimoniale, dal momento che investono i punti controversi della qualificazione del rapporto dedotto in giudizio, se avvenuto in via di fatto o in c.d. proroga tecnica, e della sua durata, muovendo la richiesta di rideterminazione del compenso da parte della Banca dalla premessa della inefficacia dei provvedimenti di proroga adottati dal Comune, in attesa della indizione di una nuova gara, per insussistenza dei presupposti in base ai quali possono essere emanati. Nella specie, il ricorso in riassunzione ha chiesto declaratoria di «illegittimità o comunque di inefficacia di provvedimenti che dispongono in termini di proroga o “proroga tecnica” della stessa convenzione».
Deve quindi convenirsi con la requisitoria del Procuratore generale, che ha concluso per la giurisdizione del giudice amministrativo sulla base della considerazione che l’accertamento richiesto investe la questione se lo svolgimento del servizio oltre il termine di scadenza possa configurarsi come rapporto convenzionale in forza di atti di c.d. proroga tecnica ovvero come gestione di fatto. L’oggetto del giudizio, pertanto, oltre ad investire l’atto della convenzione e la durata del rapporto, coinvolge anche l’accertamento della adozione degli atti di proroga della convenzione e della loro legittimità. Anche sotto questo profilo appare quindi evidente che la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, attesa la natura autoritativa dell’atto di c.d. proroga tecnica, e la conseguente competenza di tale plesso giurisdizionale a conoscere delle contestazioni avverso tale provvedimento e della conseguente configurazione giuridica del rapporto in caso di sua accertata illegittimità (C.d.S., Sez. IV, n. 6354 del 2020; C.d.S., Sez. V, n. 10549 del 2024).
Va quindi affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.
Le spese di questa fase del giudizio sono rimesse al giudice del merito.
