Corte Costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62
PRINCIPI DI DIRITTO
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 4, della legge della Regione Calabria 29 novembre 2019, n. 48 (Disposizioni in materia funeraria e polizia mortuaria), come sostituito dall’art. 5, comma 1, lettera a), della legge della Regione Calabria 7 agosto 2023, n. 38, recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 29 novembre 2019, n. 48 (Disposizioni in materia funeraria e polizia mortuaria)», nella parte in cui vieta alle imprese funebri l’esercizio del servizio di noleggio con conducente di ambulanza per trasporto non urgente e programmabile;
Va, altresì, dichiarata, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, come sostituito dall’art. 5, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 38 del 2023, nella parte in cui vieta l’esercizio di attività funebre ai soggetti che gestiscono il solo servizio di noleggio con conducente con ambulanza per trasporto non urgente e programmabile;
Vanno, infine, dichiarate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, come sostituito dall’art. 5, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 38 del 2023, limitatamente all’inciso «nonché ogni altro servizio parasanitario, socioassistenziale o assimilabile», sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41 e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
1.- Il TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con l’ordinanza indicata in epigrafe solleva questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 38 del 2023, sostitutivo dell’art. 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, in riferimento agli artt. 3, 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost. 1.1.- Il giudizio principale sorge dal ricorso proposto da una società operante nel settore dei servizi funebri avverso la nota del Comune di Reggio Calabria 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 8/21 che, in applicazione della disposizione censurata, ha negato alla medesima il rilascio di una nuova autorizzazione NCC ad uso ambulanza, intimandole altresì la cessazione del servizio di «autoambulanza di trasporto» no ad allora espletato.
L’art. 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, come sostituito dall’art. 5, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 38 del 2023, stabilisce che «[l]e imprese non possono esercitare attività private in mercati paralleli quali quelli relativi all’ambito cimiteriale. Alle imprese funebri è vietato l’esercizio, anche tramite proprio personale, del servizio di ambulanza, di attività di trasporto sanitario semplice, trasporto sanitario e soccorso sanitario extraospedaliero e di ogni trasporto ad esso assimilabile, nonché ogni altro servizio parasanitario, socioassistenziale o assimilabile.
È preclusa, altresì, la possibilità di esercitare attività funebre a soggetti che gestiscono servizio di ambulanza e di ogni trasporto ad esso assimilabile, nonché l’esercizio di ogni altro servizio parasanitario, socioassistenziale o assimilabile; è altresì vietato riprodurre nominativi e numeri di telefono riconducibili ad attività funebri presenti nel territorio, su mezzi sanitari o in capo ad associazioni di volontariato. Le attività in essere si adeguano alle disposizioni previste dal presente articolo entro il 31 dicembre 2023».
2.- Il giudice a quo ritiene che la previsione regionale, «inibendo alle imprese funebri l’esercizio di attività “collaterali” a quella principale di trasporto funebre, quali il servizio di ambulanza con NCC per il trasporto di pazienti che non si trovano in stato di urgente bisogno sanitario», ostacoli direttamente e non marginalmente la concorrenza, ponendo limiti di accesso al mercato che solo il legislatore statale, nell’esercizio della sua competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza, potrebbe ssare, così determinando una violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
2.1.- La disposizione censurata, inoltre, non apparendo giusticata da motivi imperativi di interesse generale o da ragioni di utilità sociale, comprometterebbe irragionevolmente il diritto costituzionale di libertà di iniziativa economica, in contrasto con l’art. 41 Cost., violando altresì l’art. 3 Cost. per il duplice prolo della proporzionalità e ragionevolezza, da un lato, e della disparità di trattamento tra imprese, dall’altro. 3.- Preliminarmente, occorre osservare che il TAR rivolge le sue censure all’art. 5, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 38 del 2023.
Nondimeno, avendo quest’ultima disposizione integralmente sostituito l’art. 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 9/21 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, il reale oggetto delle doglianze va individuato nel nuovo testo dell’appena citato art. 7, comma
- 4.- Ancora in via preliminare, la Regione Calabria ha sollevato alcune eccezioni di inammissibilità.
4.1.- In primo luogo, ha eccepito il difetto di rilevanza delle questioni, ritenendo che l’ordinanza di rimessione non abbia sucientemente argomentato in ordine alla sussistenza dell’interesse a ricorrere della Società avverso una nota comunale di «riscontro [ad una] semplice richiesta di informazioni», non adottata all’esito di un procedimento amministrativo e priva di un contenuto dispositivo.
L’eccezione non ha pregio. Il rimettente ha invero sucientemente e non implausibilmente motivato sulla natura provvedimentale della nota comunale impugnata e sulle ragioni della sua lesività: tanto è suciente, alla luce della giurisprudenza di questa Corte, per superare il vaglio di ammissibilità.
Tale vaglio « “è meramente estern[o] e strumentale al riscontro di una adeguata motivazione in punto di rilevanza della questione di legittimità costituzionale” (sentenze n. 4 del 2024 e n. 193 del 2022; nello stesso senso sentenze n. 240 del 2021 e n. 224 del 2020), considerato che “la valutazione dell’interesse a ricorrere e degli altri presupposti concernenti la legittima instaurazione del giudizio a quo è riservata al giudice rimettente” (sentenze n. 4 del 2024 e n. 193 del 202[2]), con il solo limite che sia fornita una motivazione “suciente e non implausibile” (sentenza n. 240 del 2021)» (in tali termini, sentenza n. 49 del 2024).
4.2.- Inoltre, la difesa regionale eccepisce, con particolare riguardo alla censura relativa alla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la mancanza di un puntuale riferimento alla normativa statale interposta, non ritenendo sucienti i richiami normativi fatti dal giudice a quo al r.d. n. 1265 del 1934 e al d.P.R. n. 285 del 1990. L’eccezione è priva di fondamento.
Va innanzitutto osservato, in linea con quanto già ritenuto da questa Corte (sentenza n. 179 del 2019), che, ai ni dell’ammissibilità della censura, nelle materie di competenza legislativa esclusiva statale di cui si lamenta la violazione, può prescindersi dall’invocazione della normativa statale adottata nell’esercizio di detta competenza.
Peraltro, come meglio si vedrà nel prosieguo, a livello nazionale, per i servizi di onoranze funebri non si rinviene altro che la normativa correttamente richiamata dal rimettente. 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 10/21 4.3.- Inne, la Regione Calabria evidenzia un difetto di rilevanza delle questioni rispetto all’inciso «nonché ogni altro servizio parasanitario, socioassistenziale o assimilabile», esulando detto prolo dalla domanda proposta col ricorso principale. Tale eccezione è fondata. Il giudizio a quo verte unicamente sul rilascio dell’autorizzazione NCC a uso ambulanza, non venendo quindi in rilievo lo svolgimento di altri servizi parasanitari, socioassistenziali o assimilabili, pure interdetti alle imprese funebri dalla normativa regionale censurata.
Le questioni sollevate con riferimento all’inciso «nonché ogni altro servizio parasanitario, socioassistenziale o assimilabile» sono, quindi, inammissibili.
5.- Prima di arontare il merito delle questioni sollevate, è opportuno procedere a una ricostruzione dell’assai articolato quadro normativo di riferimento, che ricomprende, a livello sia statale sia regionale, tanto la disciplina dei servizi funebri quanto quella del servizio di trasporto mediante ambulanza.
5.1.- Il settore dei servizi di onoranze funebri non trova, a oggi, una puntuale e autonoma regolamentazione nazionale. L’unica normativa di riferimento è invero rappresentata dall’alquanto risalente t.u. leggi sanitarie (r.d. n. 1265 del 1934) e dal regolamento di polizia mortuaria (d.P.R. n. 285 del 1990), i quali, tuttavia, non disciplinano l’impresa funebre e la sua attività, bensì altri aspetti legati all’evento morte (quali: ubicazione e caratteristiche dei cimiteri, tumulazioni, cremazioni, accertamento dei decessi, periodo di osservazione, obitori, trasporto dei cadaveri).
5.1.1.- Negli ultimi anni è stata avvertita, tuttavia, l’esigenza di pervenire a una riforma organica del settore funerario, come ben testimoniano i numerosi progetti di legge che si sono succeduti al riguardo nelle diverse legislature (da ultimo, il disegno di legge A.S. n. 1306 – XIX Legislatura, recante «Disposizioni in materia di attività funebre e delega al Governo per l’adozione di un testo unico delle disposizioni di settore», – presentato il 20 novembre 2024 e attualmente in attesa di esame da parte della IX Commissione permanente del Senato).
Ciò al ne di aggiornare le norme per questo complesso e delicato settore, disciplinando l’attività funebre in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, a tutela della libertà di scelta delle famiglie colpite da un lutto e a garanzia del corretto svolgimento di servizi per loro natura peculiari, anche attraverso l’individuazione dei requisiti, 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 11/21 soggettivi e oggettivi, che i soggetti operanti in questo campo devono possedere.
5.1.2.- Nella scarna e risalente cornice normativa statale, numerose regioni, fra cui la Regione Calabria, si sono dotate di leggi concernenti i servizi funebri e cimiteriali, al ne di denire l’attività funebre e disciplinarne l’esercizio, nonché di prevedere, per le relative imprese, specici regimi di incompatibilità e divieti allo svolgimento di attività parallele.
Tali normative sono state adottate nell’ambito della competenza legislativa regionale concorrente in materia di tutela della salute, oltre che, in taluni casi (specie con riguardo alla gestione dei cimiteri o al trasporto funebre), di quella residuale in materia di servizi pubblici locali.
Con riguardo ai servizi funebri, sussistono infatti evidenti esigenze di igiene e salute pubblica, come peraltro già riconosciuto da questa Corte con riferimento ad alcune disposizioni regionali che, per i piccoli comuni montani, hanno introdotto, al ne di sopperire alla rarefazione dell’oerta, la possibilità di derogare al regime di incompatibilità della gestione del servizio cimiteriale e di quello obitoriale con lo svolgimento dell’attività funebre, ssato dallo stesso legislatore regionale (sentenza n. 274 del 2012).
5.1.3.- La Regione Calabria è intervenuta per la prima volta a disciplinare la materia dei servizi funebri con la legge regionale 26 giugno 2018, n. 22 (Disposizioni in materia funeraria e di polizia mortuaria), il cui art. 7 deniva l’attività funebre quale «attività imprenditoriale» diretta all’esercizio «in forma congiunta» di diversi servizi (tra cui il disbrigo delle pratiche amministrative inerenti al decesso e l’organizzazione delle onoranze funebri, la vendita di casse e di altri articoli, la preparazione del defunto, la sua vestizione, il confezionamento del feretro e i trattamenti di tanatocosmesi).
La disposizione regionale prevedeva altresì un regime di incompatibilità dell’attività funebre con la gestione di altri servizi, senza tuttavia alcun riferimento allo svolgimento del servizio di ambulanza. A seguito dell’abrogazione operata dalla legge della Regione Calabria 30 aprile 2019, n. 7, recante «Abrogazione della legge regionale 26 giugno 2018, n. 22 (Disposizioni in materia funeraria e di polizia mortuaria)», è stata adottata la legge reg. Calabria n. 48 del 2019 che, all’art. 7, disciplina “l’impresa funebre”, disponendo, al comma 1, che «[i] servizi funebri sono attività imprenditoriali e sono erogati secondo princìpi di concorrenza nel mercato e con modalità che difendono l’eettiva libertà di scelta delle famiglie colpite da un lutto». 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 12/21 Al comma 4, nella versione precedente la sua integrale sostituzione, avvenuta a opera della disposizione qui censurata (art. 5, comma 1, lettera a, della legge reg. Calabria n. 38 del 2023), era poi stabilito che «[l]e imprese funebri non possono esercitare attività private in mercati paralleli, quali quelli relativi all’ambito cimiteriale e al trasporto sanitario come servizio pubblico di emergenza sanitaria data in convenzione, al trasporto di organi, sangue e pazienti dializzati e sono obbligate alla separazione societaria.
La separazione societaria è intesa come svolgimento distinto, con società o con soggetto, dotati di separata personalità giuridica, di organizzazione distinta e adeguata di mezzi e risorse, diverse da quelle riconducibili a soggetti che svolgono attività funebre».
Non era quindi previsto, per dette imprese, il generale divieto di esercizio del servizio di ambulanza né di attività di trasporto sanitario, che è stato poi introdotto con l’art. 5, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 38 del 2023, in sostituzione del suddetto comma 4. Il legislatore regionale, inne, è nuovamente intervenuto a modicare, in parte, la legge reg. Calabria n. 48 del 2019, mediante la legge reg. Calabria n. 17 del 2024, senza tuttavia incidere – come pure evidenziato dal TAR rimettente – sul citato art. 7.
5.1.4.- Per completare la cornice regolatoria concernente il settore delle onoranze funebri, è, inoltre, opportuno evidenziare che il medesimo è stato già più volte oggetto di attenzione da parte dell’AGCM. In particolare, con la indicata segnalazione del 23 maggio 2007, AS 392 – sulla cui scia sono intervenute le successive legislazioni regionali -, l’AGCM ha auspicato la previsione di una «chiara separazione e incompatibilità fra i servizi di onoranze funebri e i diversi servizi pubblici che si connotano per un prevalente interesse igienico-sanitario o di carattere pubblico-sociale», quali i servizi di gestione delle camere mortuarie e delle aree cimiteriali. Per l’Autorità, infatti, la presenza di una società di onoranze funebri all’interno della struttura sanitaria o nelle aree cimiteriali è suscettibile di determinare una posizione di vantaggio competitivo a favore dell’impresa, la quale potrà sfruttare la propria posizione come volano per l’attività imprenditoriale, godendo di un accesso privilegiato alla clientela, ossia i parenti dei defunti.
Questi ultimi, infatti, in ragione del particolare momento psicologico in cui versano, saranno poco inclini a operare confronti di qualità e di prezzo tra i servizi oerti sul mercato, con conseguente fattuale riduzione dell’oerta e aumento del prezzo dei servizi funebri per gli utenti nali. 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 13/21 Più di recente, l’AGCM è nuovamente intervenuta sulla materia con la segnalazione del 18 luglio 2024, AS 2026, formulando alcune osservazioni in merito a talune normative regionali – tra cui la stessa previsione calabrese oggetto delle odierne questioni – che vietano alle imprese funebri lo svolgimento di ulteriori attività economiche, quali il trasporto sanitario in ambulanza dietro pagamento.
Dopo aver sottolineato come il principio di incompatibilità, aermato nella precedente segnalazione del 2007, operi solo con riferimento ad attività «che presentano connotati tipicamente igienico-sanitari e che sono comunque riferite all’esercizio di servizi pubblici necessari», l’Autorità ha in particolare osservato che «[i] predetti elementi (aspetti di servizio pubblico di interesse generale ed emersione di una domanda di servizi funebri), invece, non sussistono nel caso delle ulteriori attività dichiarate incompatibili dalle disposizioni normative regionali sopra descritte. Si tratta, infatti, di attività – quali il trasporto sanitario in ambulanza semplice, fornito a pagamento, il trasporto extra-ospedaliero, il trasporto di infermi/malati/degenti e ogni trasporto assimilabile, nonché servizi e attività parasanitari, socio-assistenziali e assimilabili – che, così come i servizi di onoranze funebri, sono svolte in regime di libero mercato e con nalità prettamente commerciali.
Esse non devono, quindi, essere soggette a ingiusticate compressioni, in conformità ai principi di libera concorrenza e libera iniziativa economica che trovano primaria espressione nell’articolo 41 Cost. e nelle disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea in materia di libertà di stabilimento e libera circolazione dei servizi, nonché nelle disposizioni nazionali in materia di liberalizzazione (in particolare, l’articolo 3 D.L. n. 138/2011, l’articolo 34, D.L. n. 201/2011 e l’articolo 1, D.L. n. 1/2012.
Pertanto, l’attività funebre, in quanto attività economica in regime di libero mercato, è libera e si esercita secondo i principi di concorrenza; di conseguenza, non possono essere apposte ingiusticate restrizioni e limitazioni al suo esercizio, così come per il trasporto sanitario in ambulanza di tipo semplice e, comunque, per tutte quelle attività economiche non connotate da proli pubblicistici di servizio pubblico e di interesse generale. In proposito, può essere eccezionalmente consentito di apporre dei limiti all’esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attività economiche, ma le eventuali restrizioni debbono essere giusticate da motivi di interesse generale nel rispetto dei principi di proporzionalità e di non discriminazione, circostanza che tuttavia non si rinviene per il caso di specie». 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 .
5.2.- Il riferimento al «servizio di ambulanza», contenuto nella disposizione censurata, rende altresì opportuna una, seppur sintetica, ricognizione della relativa cornice normativa, anche in questo caso articolata a livello sia statale sia regionale. 5.2.1.- A livello statale, il servizio di trasporto mediante ambulanza trova la sua disciplina nel codice della strada (d.lgs. n. 285 del 1992) e nel relativo regolamento di esecuzione (d.P.R. n. 495 del 1992), nonché nei decreti ministeriali n. 137 del 2009 e n. 553 del 1987.
Nell’ambito delle normative sopra richiamate, le autoambulanze sono classicate autoveicoli per uso speciale (art. 54, comma 1, lettera g, cod. strada, come attuato dall’art. 203, comma 2, lettera m, del d.P.R. n. 495 del 1992) e possono essere adibite a uso proprio o a uso di terzi (art. 82, comma 3, cod. strada). Per quanto qui rileva, per «uso di terzi» si intende l’utilizzo del veicolo, dietro corrispettivo, nell’interesse di persone diverse dall’intestatario della carta di circolazione (art. 82, comma 4, cod. strada).
A tale utilizzo viene ricondotto anche il servizio di NCC (art. 82, comma 5, lettera b, cod. strada), al quale possono essere destinati gli autoveicoli per trasporti specici di persone (art. 85, comma 2, lettera f, cod. strada), fra cui le autoambulanze (art. 244 del d.P.R. n. 495 del 1992, ove vengono menzionate tanto quelle cosiddette «di trasporto» che quelle cosiddette «di soccorso»).
La carta di circolazione di tali veicoli è rilasciata sulla base della licenza comunale di esercizio (art. 85, comma 3, cod. strada).
Il d.m. n. 137 del 2009 detta, poi, speciche disposizioni in materia di immatricolazione e uso delle autoambulanze, stabilendo che queste possono essere immatricolate in uso proprio, allorché il loro utilizzo avvenga nell’esercizio di una attività di trasporto senza corrispettivo e senza ni di lucro, ovvero in uso terzi, «per servizio di noleggio con conducente per prestazioni di trasporto dietro corrispettivo e sulla base della licenza comunale di esercizio» (art. 2, comma 2).
Il d.m. n. 553 del 1987 distingue, inne, all’art. 1, comma 2, due tipi di autoambulanze, in relazione alla funzione da assolvere: di tipo A, con carrozzeria denita «autoambulanza di soccorso», attrezzate per il trasporto di infermi o infortunati e per il servizio di pronto soccorso, dotate di speciche attrezzature di assistenza; di tipo B, con carrozzeria denita «autoambulanza di trasporto», attrezzate essenzialmente per il trasporto di infermi o infortunati, con eventuale dotazione di semplici attrezzature di assistenza. 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 15/21 5.2.2.-
Il servizio di NCC mediante ambulanza non rientra, invece, nel perimetro applicativo della legge n. 21 del 1992, poiché quest’ultima, nel disciplinare gli autoservizi pubblici non di linea, si riferisce espressamente al servizio di NCC di «autovettura» e non a quello di «autoveicolo ad uso speciale», quale è invece, secondo il codice della strada, l’autoambulanza (da ultimo, TAR Lazio, sezione seconda-ter, sentenza 29 marzo 2021, n. 3816). 5.2.3.- Anche nell’ambito della legislazione della Regione Calabria si rinvengono alcune previsioni specicamente rivolte al servizio di ambulanza, preso però in considerazione in una dimensione prettamente sanitaria. L’art. 3, comma 2, lettera s), della legge reg. Calabria n. 24 del 2008 assoggetta, infatti, ad autorizzazione sanitaria «i servizi di ambulanza».
Il procedimento e i requisiti per il rilascio di tale autorizzazione sono poi deniti, dal decreto del commissario ad acta della Regione Calabria n. 141 del 2018, che ha dettato le norme regolamentari relative alla suddetta autorizzazione. Ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera a), di tale regolamento, per «trasporto sanitario» si intende quello «non urgente e programmabile di pazienti, per l’accesso o il rientro da luoghi o servizi in cui è stata eseguita una prestazione sanitaria, anche su loro richiesta», comprensivo inoltre dei trasporti eettuati, in regime di ricovero, per pazienti accolti negli ospedali regionali, con o senza assistenza infermieristica e/o medica.
Esso si dierenzia dal «soccorso sanitario», il quale, in base allo stesso Regolamento, «costituisce invece un’attività di assistenza, trattamento clinico e trasporto di utenti, non prevedibile e non programmabile, in risposta ad un bisogno sanitario urgente». 6.- Così ricostruito il quadro normativo entro cui si inserisce il nuovo art. 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, come sostituito dall’art. 5, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 38 del 2023, si può ora passare all’esame della prima questione, con cui il TAR calabrese dubita della legittimità costituzionale della disposizione all’esame per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Più precisamente, il rimettente, nella parte motiva dell’ordinanza, pare limitare la censura al solo inciso «servizio di ambulanza […] nonché ogni altro servizio parasanitario, socioassistenziale o assimilabile», in quanto preclusivo, per le imprese funebri, dello svolgimento del servizio di NCC mediante ambulanza per il trasporto non urgente e programmabile di pazienti, concludendo però per la 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 16/21 non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’intero comma 4 dell’art. 7 della legge reg. Calabria n. 48 del 2019.
6.1.- Per meglio comprendere la precisa portata della censura formulata dal TAR, occorre procedere a interpretare l’appena citato art. 7, comma 4, il cui tenore letterale non appare di immediata e univoca comprensione. Infatti, nell’introdurre, per le imprese funebri, il divieto di «servizio di ambulanza» – inciso su cui si soerma il TAR -, il legislatore calabrese fa seguire all’appena riportata espressione una più analitica descrizione di varie tipologie di attività di trasporto («trasporto sanitario semplice, trasporto sanitario e soccorso sanitario extraospedaliero e […] ogni trasporto ad esso assimilabile»), per chiudere, inne, con l’estensione del divieto – qui non rilevante – a «ogni altro servizio parasanitario, socioassistenziale o assimilabile».
6.1.1.- Da una lettura d’insieme di questa porzione dell’art. 7, comma 4, si ricava che il legislatore calabrese ha inteso esplicitare il contenuto del «servizio di ambulanza» facendo riferimento a dierenti «attività» di trasporto eettuabili mediante ambulanza, per terminare con la formula di chiusura «ogni trasporto ad esso assimilabile». A sostegno di questa lettura milita, peraltro, anche il terzo periodo della previsione censurata, ai sensi del quale «[è] preclusa, altresì, la possibilità di esercitare attività funebre a soggetti che gestiscono servizio di ambulanza e di ogni trasporto ad esso assimilabile».
Nel ssare, infatti, una sorta di divieto “biunivoco” per due distinte categorie di operatori (gli uni esercenti attività funebri e gli altri esercenti servizi di ambulanza), il legislatore calabrese si riferisce a questi ultimi alla stregua di «soggetti che gestiscono servizio di ambulanza e di ogni trasporto ad esso assimilabile», omettendo la puntuale descrizione delle attività di trasporto cui si è appena fatto riferimento e così confermando di ritenere tale richiamo omnicomprensivo.
6.1.2.- L’interpretazione appena fornita del novellato art. 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019 consente una più precisa individuazione del reale oggetto delle questioni eettivamente sollevate, da operare attraverso una lettura coordinata della motivazione e del dispositivo, che valorizzi l’intero contesto dell’ordinanza di rimessione (sentenze n. 142 e n. 12 del 2023). Deve perciò ritenersi che le doglianze del TAR rimettente interroghino questa Corte sulla legittimità costituzionale del solo divieto per le imprese 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 17/21 funebri di svolgere il servizio di ambulanza con NCC per il trasporto di pazienti che non si trovino in stato di urgente bisogno sanitario.
6.2.- Nel merito, la questione è fondata. L’art. 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, nella nuova formulazione introdotta nel 2023, stabilisce, come visto, per le imprese funebri una barriera all’ingresso nel mercato del servizio di ambulanza generalmente inteso (vale a dire comprensivo sia del trasporto di soccorso sia del trasporto non urgente e programmabile di pazienti, eettuato mediante servizio di NCC di ambulanza).
In tal modo, la citata disposizione, che la Regione ha adottato nell’esercizio della competenza legislativa concorrente in materia di tutela della salute (oltre che residuale in tema di servizi pubblici locali), va a conformare un segmento di mercato, senza dubbio interferendo con la materia «tutela della concorrenza». Questa Corte ha già chiarito che «[d]enire quali soggetti siano abilitati a orire talune tipologie di servizi è decisivo ai ni della congurazione di un determinato settore di attività economica: si tratta di una scelta che impone un limite alla libertà di iniziativa economica individuale e incide sulla competizione tra operatori economici nel relativo mercato», sicché «tale prolo rientra a pieno titolo nell’ampia nozione di concorrenza di cui al secondo comma, lettera e), dell’art. 117 Cost.» (sentenza n. 265 del 2016).
Quest’ultima nozione, come recentemente riaermato da questa Corte, «non si declina soltanto come contrasto agli atti e ai comportamenti delle imprese che incidano negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati, ma investe anche la promozione della competizione tra le imprese» (sentenza n. 36 del 2024), che mira ad ampliare l’area di libera scelta sia dei cittadini, sia delle imprese (sentenza n. 31 del 2021), eliminando «limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese (concorrenza “nel mercato”)» (sentenza n. 56 del 2020).
Proprio perché la promozione della concorrenza ha una portata generale, o “trasversale”, ben può accadere che una misura appartenente a una regolamentazione stabilita dalle regioni in materie attribuite alla loro competenza legislativa, concorrente o residuale, si riverberi sulla tutela della concorrenza. Ciò deve ritenersi ammissibile per «non vanicare le competenze regionali, sempre che tali eetti siano marginali o indiretti e non siano in contrasto con gli obiettivi delle norme statali che disciplinano il 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 18/21 mercato, tutelano e promuovono la concorrenza» (sentenza n. 430 del 2007 e, nello stesso senso, sentenza n. 274 del 2012).
È stato, altresì, chiarito che «il riferimento alla tutela della concorrenza non può “essere così pervasivo da assorbire, aprioristicamente, le materie di competenza regionale” (sentenza n. 98 del 2017) e l’esercizio della competenza legislativa trasversale in materia, quando interseca titoli di potestà regionale, deve rispettare i limiti dell’adeguatezza e della proporzionalità rispetto al ne perseguito e agli obiettivi attesi (sentenze n. 56 del 2020, n, 137 del 2018, n. 452 e n. 401 del 2007)» (sentenza n. 206 del 2024).
Ai ni, quindi, del sindacato di legittimità costituzionale della censurata disposizione regionale, deve valutarsi in che modo e in che misura gli eetti della medesima incidono sulla materia della concorrenza, anche alla luce del costante indirizzo di questa Corte secondo cui «”nell’individuazione della materia cui ascrivere una determinata norma, […] occorre considerarne ratio, nalità e contenuti, tralasciando aspetti marginali ed eetti riessi (ex plurimis, sentenza n. 193 del 2022)” (sentenza n. 267 del 2022)» (sentenza. n. 94 del 2024).
In questa prospettiva, si rende allora necessario operare una distinzione fra il divieto, imposto alle imprese funebri, di esercitare trasporto di soccorso e quello, parimenti imposto, di esercitare servizio di NCC di ambulanza per trasporto non urgente e programmabile di pazienti. Nel primo caso (trasporto di soccorso), la preclusione ssata dal legislatore regionale è nalizzata primariamente a proteggere la tranquillità e il benessere psicologico di soggetti particolarmente vulnerabili, quali sono coloro che necessitano di cure urgenti, come pure di parenti prossimi o accompagnatori di questi ultimi.
Essa, pertanto, pur producendo anche un eetto pro-concorrenziale – identicabile nel mirare a impedire forme di coartazione e pressione indebita esercitabili dalle imprese funebri, ove abilitate a forme di trasporto di soccorso, in quanto operanti in un mercato contiguo -, trova il suo fondamento nella materia della tutela della salute. Ciò facendo ricorso al «criterio della prevalenza, applicabile appunto quando risulti evidente, come nella specie, l’appartenenza del nucleo essenziale della disciplina» (sentenza n. 430 del 2007) ad una data materia.
Diversa conclusione deve trarsi, invece, con riferimento al secondo divieto (ossia a quello relativo al servizio di NCC di ambulanza per trasporto non urgente e programmabile di pazienti), giacché gli utenti di questo tipo di 08/05/25, 11:32 EIUS – Corte costituzionale, sentenza 29 aprile 2025, n. 62 https://www.eius.it/giurisprudenza/2025/2252573 19/21 servizio non si trovano in una condizione di particolare vulnerabilità correlata alla salute propria o di un parente prossimo. In tal caso, quindi, l’introduzione del divieto in discorso, non mirando alla protezione di un interesse correlato alla tutela della salute o di altro interesse pubblico adato alla cura della Regione, risulta incidere direttamente, e con eetti tutt’altro che marginali, sulla concorrenza.
E ciò in quanto inserisce una barriera alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese, inuendo negativamente anche sulla libera scelta dei cittadini, in assenza di ragioni di interesse generale e quindi in violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza. 7.- Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 4, della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, come sostituito dall’art. 5, comma 1, lettera a), della legge reg. Calabria n. 38 del 2023, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nella parte in cui vieta alle imprese funebri l’esercizio del servizio di noleggio con conducente di ambulanza per trasporto non urgente e programmabile.
8.- Restano assorbite le ulteriori censure con cui si denuncia la violazione degli artt. 3 e 41 Cost. 9.- Il venir meno del divieto, per le imprese funebri, di esercizio del servizio di NCC di ambulanza per trasporto non urgente e programmabile, derivante dall’accoglimento della questione di legittimità costituzionale, crea, all’interno della restante porzione della medesima previsione regionale, una disparità di trattamento e uno squilibrio nei confronti dei «soggetti che gestiscono servizio di ambulanza», per i quali permarrebbe invece la preclusione, in origine speculare, di esercizio di attività funebre.
L’evidente nesso di reciprocità, che lega le due previsioni in una logica unitaria, integra il presupposto del «rapporto di chiara consequenzialità con la decisione assunta» che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (tra le ultime, sentenze n. 65 del 2023 e n. 175 del 2022), impone di dichiarare, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale in via consequenziale, per analogo vizio di competenza, del comma 4 dell’art. 7 della legge reg. Calabria n. 48 del 2019, anche nella parte in cui vieta l’esercizio di attività funebre ai soggetti che svolgono il solo servizio di NCC con ambulanza per trasporto non urgente e programmabile.
