Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, Sez. Giurisdizionale, Sentenza 21 maggio 2025 n. 380
PRINCIPIO DI DIRITTO
Nel rispetto del principio di partecipazione al procedimento amministrativo, va ritenuto illegittimo il provvedimento vincolato emesso senza che sia stata offerta al destinatario dello stesso provvedimento la preventiva ‘comunicazione di avvio del procedimento’ ex art. 7, L. n. 241/1990, ove dal giudizio emerga che l’omessa comunicazione del procedimento avrebbe consentito al privato di dedurre le proprie argomentazioni, idonee a determinare l’emanazione di un provvedimento con contenuto diverso.
D’altra parte, va ritenuto che il contributo dell’interessato non appare mero rilievo formale, bensì deve costituire passaggio procedimentale necessario al fine della assunzione della decisione da parte dell’Amministrazione.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
I – L’appello è fondato secondo quanto di seguito precisato.
II – Il primo motivo è fondato.
Infatti, nella specie che occupa, la differente consistenza delle opere eseguite, per come descritte in fatto, avrebbe di certo richiesto la partecipazione della parte appellante al fine di chiarirne la diversa portata.
Questo Consiglio ha avuto modo, con la sentenza n. 30/2025 di precisare, a riguardo, che: “La natura vincolata dell’atto … non costituisce valido motivo per omettere il rispetto delle garanzie partecipative in situazioni peculiari e inoltre, i principi della collaborazione e della buona fede, che certamente trovano applicazione anche ai rapporti fra amministrazione e privati impongono, in alcuni casi anche in materia edilizia, di dare un’interpretazione quanto più garantista alle norme sulla partecipazione”…
“Certamente tale avviso non è necessario tutte le volte che sia indubbia la natura abusiva delle opere e la loro entità, diversamente l’avviso può risultare sostanzialmente utile per agevolare l’istruttoria e l’accertamento del comportamento illegittimo; … (Cons. Stato, Sez. VI, 20 aprile 2000, n. 2443).
Tale principio è stato riaffermato anche dal CGARS (Sez. giurisd., 26 agosto 2020, n. 750) che ha sostenuto che «è illegittimo il provvedimento vincolato emesso senza che sia stata offerta al destinatario dello stesso provvedimento la preventiva ‘comunicazione di avvio del procedimento’ ex art. 7, L. n. 241/1990, ove dal giudizio emerga che l’omessa comunicazione del procedimento avrebbe consentito al privato di dedurre le proprie argomentazioni, idonee a determinare l’emanazione di un provvedimento con contenuto diverso».
La partecipazione è un principio dell’ordinamento consistente nel diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento, questo principio assolve a molteplici funzioni: può avere scopo collaborativo, consentendo all’amministrazione di conoscere meglio la realtà e, quindi, individuare l’interesse pubblico da tutelare a favore dell’efficienza dell’azione amministrativa.
Può avere scopo difensivo, garantendo gli interessi dell’interessato che partecipando al procedimento può indirizzare l’amministrazione a determinazioni conformi al suo interesse, intervenendo sulla decisione finale (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 584/2024 del 23 luglio 2024).
D’altro canto i principi della collaborazione e della buona fede, che certamente trovano applicazione anche ai rapporti fra amministrazione e privati, peraltro, impongono di dare un’interpretazione quanto più garantista alle norme sulla partecipazione (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 584/2024 del 23 luglio 2024)”.
Nella specie che occupa, infatti, in disparte la contestazione della dimensione dell’ampliamento e delle distanze delle aperture, ciò che più rileva e che avrebbe dovuto formare oggetto di adeguata partecipazione, è la comprensione nel provvedimento gravato di opere astrattamente riconducibili al regime semplificato.
Di tal ché, il contributo dell’interessato non appare mero rilievo formale, bensì deve costituire passaggio procedimentale necessario al fine della assunzione della decisione da parte dell’Amministrazione.
III – Quanto si qui evidenziato è di per sé sufficiente a determinare l’annullamento dell’ingiunzione e, per l’effetto, dei provvedimenti conseguenti, ai fini della riedizione del potere.
IV – Vale solo precisare, per completezza, che le censure di cui al secondo motivo di appello non sarebbero esperibili nei confronti del provvedimento di demolizione, attenendo invece alla successiva fase esecutiva.
Tuttavia, il motivo di appello appare fondato con riferimento al contenuto della sentenza di primo grado, laddove ha inteso affermare la natura unitaria delle opere abusive.
È noto al Consiglio che sussiste un diffuso orientamento, secondo cui in presenza di una serie di abusi effettuati sul medesimo immobile non potrebbe effettuarsi una loro valutazione parcellizzata (cfr. in terminis, Consiglio di Stato n. 5749 del 2023).
Tuttavia ritiene il Collegio che il riferito principio giurisprudenziale non possa essere indiscriminatamente applicato senza considerare il singolo caso specifico e il suo impatto sull’ordinato assetto del territorio, soprattutto alla luce dell’evoluzione della legislazione intervenuta con la l. n.105/2024 di conversione del d.l. n. 69/2024, più conosciuto come “Decreto Salva Casa 2024”, recante importanti misure di semplificazione per favorire la regolarizzazione delle “lievi difformità edilizie” e la sanatoria edilizia di molti interventi di trasformazione interna eseguiti senza titolo.
V – Le considerazioni di cui al capo che precede valgono, altresì, con riferimento al terzo motivo di appello.
VI – Da quanto sin qui ritenuto, deriva la fondatezza delle censure di illegittimità deriva di cui ai motivi IV, V e Vi respinti in primo grado e il conseguente accoglimento dell’appello.
VII – Tutto ciò posto, non sussiste più l’interesse alla pronunzia in ordine ai motivi VII, VIII e IX, che possono conseguentemente assorbirsi.
VIII – Quanto alla domanda di cui al X motivo di appello è sufficiente affermare che, in riforma della sentenza di primo grado, deve essere accolto il ricorso e, per l’effetto, deve essere annullato il provvedimento di ingiunzione alla demolizione; ne discende necessariamente l’annullamento dei provvedimenti conseguenti gravati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà assumere.
IX – La mancata costituzione del Comune per difendersi nel presente grado e la particolarità della fattispecie esaminata rispetto a diffusi orientamenti della giurisprudenza giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
