<p style="font-weight: 400; text-align: justify;"></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong>Corte Costituzionale, sentenza 23 giugno 2020 n. 123</strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong><em>Vanno dichiarate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 55-quater, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), inserito dall’art. 69, comma 1, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), sollevate, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 4, primo comma, 24, primo comma, 35, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 24 della Carta sociale europea, riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con la legge 9 febbraio 1999, n. 30, dal Tribunale ordinario di Vibo Valentia, in funzione di giudice del lavoro.</em></strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong><em>TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE</em></strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>1.– Il Tribunale ordinario di Vibo Valentia, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 55-quater, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), inserito dall’art. 69, comma 1, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), in riferimento agli artt. 3, primo comma, 4, primo comma, 24, primo comma, 35, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 24 della Carta sociale europea, riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con la legge 9 febbraio 1999, n. 30.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>La norma censurata violerebbe gli evocati parametri nella parte in cui stabilisce che, in caso di falsa attestazione della presenza in servizio del pubblico dipendente, mediante alterazione dei sistemi di rilevamento o con altre modalità fraudolente, la sanzione disciplinare del licenziamento si applichi «comunque».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>1.1.– Il tenore letterale della disposizione, con l’uso dell’avverbio «comunque», impedirebbe ogni interpretazione adeguatrice, delineando un automatismo sanzionatorio contrario ai principi di ragionevolezza ed effettività della tutela del lavoro nonché al diritto di difesa, i quali esigono la verificabilità in giudizio della concreta proporzionalità del licenziamento disciplinare.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito l’inammissibilità delle questioni per difetto di motivazione sulla rilevanza, non avendo il giudice a quo indicato specifiche ragioni idonee ad attenuare la gravità della condotta del dipendente sì da rendere concreta l’eventualità di un licenziamento disciplinare sproporzionato.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>2.1.– L’eccezione è infondata.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Essa tradisce un’inversione della sequenza logica, poiché non considera che il giudice a quo sarebbe ammesso ad individuare profili attenuanti della gravità dell’illecito disciplinare solo se, ed in quanto, per tale illecito non fosse previsto un licenziamento automatico, ciò che costituisce, appunto, l’oggetto della questione incidentale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Vale anche qui l’argomento espresso da questa Corte nel respingere un’analoga eccezione di inammissibilità, sollevata dall’Avvocatura a proposito della questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 5, del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 (Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera f), della legge 25 luglio 2005, n. 150), nella parte in cui prevede la sanzione obbligatoria della rimozione del magistrato condannato in sede disciplinare per i fatti previsti dall’art. 3, comma 1, lettera e), del medesimo decreto legislativo.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>In detta occasione, è stato evidenziato come sia proprio l’automatismo legislativo nella previsione della sanzione espulsiva ad impedire la valutazione in concreto della gravità oggettiva e soggettiva dei fatti addebitati, «valutazione che, invece, ben potrebbe essere compiuta ove tale automatismo fosse rimosso da questa Corte, in accoglimento della prospettata questione di legittimità costituzionale» (sentenza n. 197 del 2018).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.– Le questioni sollevate dal Tribunale di Vibo Valentia sono inammissibili per un differente ordine di ragioni.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.1.– In linea generale, il principio di eguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. esige che la sanzione disciplinare, soprattutto quella massima di carattere espulsivo, sia sempre suscettibile di un giudizio di proporzionalità in concreto, sicché la relativa applicazione non può essere di regola automatica, ma deve essere mediata dalle valutazioni di congruità cui è deputato il procedimento disciplinare e, in secondo luogo, il sindacato giurisdizionale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Nella giurisprudenza costituzionale questo orientamento di principio si è manifestato fin dalla sentenza n. 971 del 1988, che, preannunciata dal monito contenuto nella sentenza n. 270 del 1986, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme sulla destituzione di diritto del pubblico dipendente, segnatamente dell’art. 85, primo comma, lettera a), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Per la sua portata generale, innestato sul principio di eguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., questo orientamento resta insensibile al nomen iuris che il legislatore variamente adopera per identificare una sanzione espulsiva di carattere automatico (sentenza n. 197 del 1993); esso ha trovato applicazione anche nell’ambito degli ordinamenti professionali, per la destituzione o radiazione di diritto dei notai (sentenza n. 40 del 1990), dottori commercialisti (sentenza n. 158 del 1990), ragionieri e periti commerciali (sentenza n. 2 del 1999), e ha pure riguardato gli appartenenti all’Arma dei carabinieri (sentenza n. 363 del 1996) ed il personale militare in genere (sentenza n. 268 del 2016).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.1.1.– L’illegittimità di principio degli automatismi espulsivi non esclude tuttavia che il legislatore possa configurare eccezioni relative a casi soggettivamente e funzionalmente peculiari, nei quali il diritto del singolo alla gradualità sanzionatoria receda di fronte alla necessità di tutelare interessi pubblici essenziali.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Nella rammentata questione di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 5, del d.lgs. n. 109 del 2006, il diritto del singolo magistrato alla gradualità sanzionatoria è stato giudicato recessivo di fronte all’esigenza di ripristinare la fiducia dei consociati nel sistema giudiziario, scossa dall’evidenza di un illecito disciplinare di indeclinabile gravità (sentenza n. 197 del 2018).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Altra eccezione la Corte ha individuato nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 8, primo comma, lettera c), del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 (Sanzioni disciplinari per il personale dell’Amministrazione di pubblica sicurezza e regolamentazione dei relativi procedimenti), norma che, prevedendo la destituzione di diritto dell’appartenente ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza cui sia stata applicata una misura di sicurezza personale, attribuisce preminente rilievo alla specificità di funzioni di salvaguardia dei diritti fondamentali, le quali non possono rimanere affidate ad un soggetto del quale sia stata accertata la pericolosità sociale (sentenza n. 112 del 2014).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Talora, l’eccezione è giustificata dalla complessità della fattispecie disciplinare, che, ad esempio, include una base di recidiva, come nella dichiarata legittimità della destituzione obbligatoria prevista dall’art. 147, comma 2, della legge 16 febbraio 1913, n. 89 (Sull’ordinamento del notariato e degli archivi notarili), a carico del notaio il quale, già condannato per due volte alla sospensione, commetta un nuovo illecito disciplinare entro il decennio (sentenza n. 133 del 2019).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.2.– L’art. 55-quater, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che «[f]erma la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per giustificato motivo e salve ulteriori ipotesi previste dal contratto collettivo, si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento nei seguenti casi […]».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Segue un’elencazione di fattispecie tipiche, la prima delle quali, distinta dalla lettera a), è descritta come «falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente […]».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>A norma del comma 1-bis dell’art. 55-quater, inserito dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116, recante «Modifiche all’articolo 55-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di licenziamento disciplinare», «[c]ostituisce falsa attestazione della presenza in servizio qualunque modalità fraudolenta posta in essere, anche avvalendosi di terzi, per far risultare il dipendente in servizio o trarre in inganno l’amministrazione presso la quale il dipendente presta attività lavorativa circa il rispetto dell’orario di lavoro dello stesso [...]».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Aggiunto dall’art. 69 del d.lgs. n. 150 del 2009, attuativo della legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti), l’art. 55-quater del d.lgs. n. 165 del 2001 si inscrive nel piano di riforma che il legislatore del 2009 ha orientato al recupero della produttività del lavoro pubblico, obiettivo perseguito anche mediante il contrasto del fenomeno dell’assenteismo; progetto riformistico affidato ad un’ossatura di norme legali imperative, destinate a prevalere sulle clausole di fonte collettiva eventualmente difformi, secondo un modello regolativo sovente definito in dottrina come “rilegificazione” del pubblico impiego privatizzato.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Le stesse disposizioni dell’art. 55-quater sono annoverate tra le «norme imperative, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile» (art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001, come sostituito dall’art. 68 del d.lgs. n. 150 del 2009), sicché il contratto collettivo le cui clausole fossero da esse difformi sarebbe nullo in parte qua e verrebbe integrato per inserzione automatica.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.2.1.– Già all’indomani della riforma del 2009, la dottrina si è interrogata sul valore esegetico dell’avverbio «comunque», impiegato dal nuovo art. 55-quater del d.lgs. n. 165 del 2001, maturando l’opinione, largamente condivisa, che questo dato letterale non possa di per sé definire un automatismo espulsivo, contrario alla giurisprudenza costituzionale sulla proporzionalità sanzionatoria.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Nel senso dell’esclusione di un automatismo espulsivo gli interpreti hanno valorizzato la circostanza che l’art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001, pur dopo aver attribuito, nel comma 1, forza imperativa alle disposizioni dell’art. 55-quater, continui a richiamare, nel comma 2, la necessaria applicazione dell’art. 2106 cod. civ., e quindi il canone generale di proporzionalità delle sanzioni disciplinari rispetto alla «gravità dell’infrazione».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Si è quindi ritenuta possibile e doverosa un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 55-quater, che, ferma la spettanza alle amministrazioni datoriali del potere di recesso nelle fattispecie disciplinari tipizzate dal legislatore, e fermo che questo potere spetta all’amministrazione «comunque», anche laddove non sia previsto o sia limitato dalla contrattazione collettiva, lasci tuttavia al giudice dell’impugnazione il potere di sindacare la concreta proporzionalità del licenziamento, verificandone la qualità di “giusta sanzione” alla luce dell’art. 2106 cod. civ.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Questa interpretazione adeguatrice è stata accolta e si è consolidata in “diritto vivente” presso la sezione lavoro della Corte di cassazione, la cui giurisprudenza è univoca nel riferire l’avverbio «comunque», impiegato dall’art. 55-quater, alla dialettica interna tra le fonti del rapporto di lavoro, in esso rinvenendo un ostacolo imperativo a qualunque limitazione di fonte pattizia circa la titolarità astratta del potere datoriale di licenziamento nelle fattispecie tipizzate dal legislatore, ma non anche un impedimento al sindacato giurisdizionale sull’esercizio concreto e proporzionato del potere medesimo (ex multis, sentenze 11 settembre 2018, n. 22075, 16 aprile 2018, n. 9314, 14 dicembre 2016, n. 25750, 1° dicembre 2016, n. 24574, 19 settembre 2016, n. 18326, 25 agosto 2016, n. 17335, 24 agosto 2016, n. 17304, e 26 gennaio 2016, n. 1351).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Escluso che la tipizzazione legale delle fattispecie di licenziamento disciplinare implichi un automatismo refrattario alla verifica giurisdizionale di congruità, la sezione lavoro della Corte di cassazione ad essa ricollega un’inversione dell’onere della prova, ponendo a carico del dipendente, autore materiale del fatto tipico, l’onere di provare la sussistenza di elementi fattuali di carattere attenuante o esimente, idonei a superare la presunzione legale di gravità dell’illecito (sentenze 11 luglio 2019, n. 18699, 11 settembre 2018, n. 22075, 19 settembre 2016, n. 18326, e 24 agosto 2016, n. 17304).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.3.– Il Tribunale di Vibo Valentia mostra di conoscere l’orientamento della giurisprudenza di legittimità, e ne cita gli estremi nell’ordinanza di rimessione, ma, riguardo ad esso, si limita ad affermare che l’interpretazione adeguatrice praticata dall’organo nomofilattico è antiletterale, e non può essere quindi seguita, in rapporto alla dizione dell’art. 55-quater, a tenore del quale la sanzione disciplinare del licenziamento, nelle ipotesi tipiche, si applica «comunque».</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Nell’assumere questa posizione, tuttavia, il giudice a quo enfatizza un singolo dato letterale, per quanto appariscente, come evocativo di un’applicazione indiscriminata e insindacabile del licenziamento disciplinare.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Il rimettente non mette a confronto questo dato letterale con gli ulteriori profili del quadro normativo, pur illustrati dalla giurisprudenza di legittimità e, prima di essa, dall’analisi dottrinale.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>In particolare, il giudice a quo non considera la permanenza nell’art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001, anche dopo la riforma del 2009, di un testuale richiamo all’art. 2106 cod. civ., e cioè di un rinvio diretto al canone generale di proporzionalità delle sanzioni disciplinari.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Il Tribunale di Vibo Valentia omette così di verificare la persuasività della corrente interpretazione, la quale, confrontandosi con la presenza dell’avverbio «comunque» nella dizione dell’art. 55-quater, ne coordina il significato col testuale richiamo all’art. 2106 cod. civ. attraverso il riferimento dell’imperatività espressa da tale avverbio al rapporto tra legge e contratto collettivo, fermo il sindacato giurisdizionale di congruità della sanzione; con un risultato interpretativo coerente con il tradizionale sfavore manifestato dalla giurisprudenza di questa Corte rispetto agli automatismi espulsivi.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Nessuna specifica attenzione il giudice a quo rivolge poi all’orientamento di legittimità che interpreta la tipizzazione delle fattispecie di licenziamento di cui all’art. 55-quater come un dispositivo di inversione dell’onere della prova a carico del dipendente autore materiale del fatto tipico, inversione collegata alla paradigmatica gravità di condotte, tra queste l’assenteismo, percepite dall’intera comunità come odiose.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>3.3.1.– Per la giurisprudenza più recente di questa Corte, l’effettiva sostenibilità dell’interpretazione adeguatrice che il giudice a quo abbia consapevolmente escluso sulla base del tenore letterale della disposizione censurata attiene al merito della questione di legittimità costituzionale e non alla sua ammissibilità (sentenze n. 11 del 2020, n. 189 e n. 12 del 2019, n. 135 e n. 15 del 2018, n. 194, n. 83 e n. 42 del 2017, n. 221 del 2015).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>La Corte ha tuttavia osservato che, per essere realmente consapevole, l’esclusione dell’interpretazione adeguatrice da parte del giudice a quo deve fondarsi su un esame «accurato ed esaustivo» delle alternative poste a disposizione dal dibattito giurisprudenziale (sentenza n. 253 del 2017): in difetto di tale esame, la questione di legittimità costituzionale è inammissibile.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>L’inidoneità dell’esame operato dal Tribunale di Vibo Valentia a proposito delle ragioni giustificative dell’interpretazione adeguatrice di matrice dottrinale e nomofilattica è tanto più pregnante in quanto il giudice a quo ha sollevato l’incidente di costituzionalità per promuovere un assetto normativo coincidente con quello sotteso all’interpretazione da lui ricusata; cioè un assetto normativo che assicuri il sindacato giurisdizionale sulla concreta proporzionalità del licenziamento disciplinare ex art. 55-quater del d.lgs. n. 165 del 2001.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Del resto, questa Corte ha escluso di poter essere chiamata a scrutinare una norma di legge in un’attribuzione di significato che, ad avviso del giudice a quo, la renderebbe costituzionalmente illegittima, quando invece la giurisprudenza prevalente fornisce della medesima norma una lettura conforme all’assetto auspicato dal rimettente (sentenza n. 21 del 2013).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Per vero, è improprio un utilizzo dell’incidente di costituzionalità finalizzato ad ottenere lo stesso risultato normativo prodotto dall’esegesi giurisprudenziale corrente, sebbene da questa il giudice a quo possa dissentire sulla base di un elemento letterale della disposizione, trattandosi pur sempre di un risultato normativo «conseguibile, e già conseguito, in via interpretativa» (ordinanza n. 97 del 2017).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>4.– Alla luce delle considerazioni che precedono, le questioni devono essere dichiarate inammissibili.</em></p>
