Corte Costituzionale, sentenza 22 luglio 2025 n. 121
PRINCIPIO DI DIRITTO
Va ribadito il principio dell’obbligo di copertura finanziaria delle spese vincola esclusivamente il legislatore, statale o regionale.
Di conseguenza, vanno coperte le spese conseguenti alle decisioni dei giudici di merito di condanna del Ministero dell’istruzione e del merito ad attribuire ai docenti non di ruolo la Carta docente per gli anni di insegnamento effettivamente prestato, mediante la disciplina prevista dall’art. 14, comma 1, del D.L. n. 669 del 1996, come convertito, ai sensi del quale:
“[l]e amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici non economici e l’ente Agenzia delle entrate – Riscossione completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo […]”.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
1.- Il Tribunale di Torino, sezione lavoro, dubita della legittimità costituzionale delle disposizioni di cui all’art. 1, commi 121, 123, 204 e 205, della L. n. 107 del 2015, così come interpretate dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, con sentenza n. 29961 del 2023 – adita ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ. – nella parte in cui, riconoscendo il diritto a ottenere la cosiddetta Carta docente anche ai docenti non di ruolo che ricevono incarichi annuali ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, della L. n. 124 del 1999, non ne prevedono la relativa copertura finanziaria, in riferimento all’art. 81, commi primo e terzo, Cost., e già oggetto dell’ordinanza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 18 maggio 2022.
1.1.- In punto di rilevanza, il giudice rimettente ritiene di dover necessariamente applicare la normativa di riferimento, come interpretata all’esito della sentenza della Corte di giustizia, prima, e dalla Corte di cassazione, in seguito, trattandosi di ricorrenti nel giudizio a quo che avevano tutti stipulato contratti a tempo determinato, ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, della L. n. 124 del 1999, negli anni scolastici compresi fra il 2017 e il 2023, e che non avevano potuto fruire della Carta docente a fronte del dettato normativo di cui alla L. n. 107 del 2015.
Ritiene, altresì, il rimettente di dover necessariamente accogliere il ricorso, in conseguenza della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che avrebbe offerto un’interpretazione vincolante per tutte le pubbliche amministrazioni dello Stato membro in merito alla compatibilità della normativa italiana con il diritto eurounitario, affermando che:
“[l]a clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato […] deve essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale che riserva al solo personale docente a tempo indeterminato del Ministero dell’istruzione, e non al personale docente a tempo determinato di tale Ministero, il beneficio” della Carta docente.
Interpretazione a cui si sarebbe adeguata non solo copiosa giurisprudenza di merito, ma anche la stessa Corte di cassazione, con la citata sentenza che ha fornito importanti elementi per circoscrivere l’applicabilità di tale strumento.
1.2.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice rimettente osserva che ai sensi del terzo comma dell’art. 81 Cost., ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
Inoltre, ai sensi del primo comma, “[l]o Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”.
La copertura finanziaria della spesa prevista originariamente dall’art. 1, comma 123, della L. n. 107 del 2015, calcolata sul numero degli insegnanti di ruolo per l’anno scolastico in questione, non sarebbe mai stata aumentata nel corso degli anni, fatta eccezione per l’anno 2023, a seguito dell’estensione del diritto alla Carta docente anche ai supplenti assunti nel 2023 su posto vacante, ai sensi dell’art. 15, comma 2, del D.L. n. 69 del 2023, come convertito.
A seguito delle pronunce della CGUE e della Corte di cassazione, i destinatari della Carta docente sarebbero aumentati del 32,57 per cento, mentre la dotazione finanziaria sarebbe rimasta invariata.
Questo elemento porterebbe a ritenere la stessa non più effettiva.
Dal che la richiesta di una sentenza che dichiari l’illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate ovvero che ridetermini l’importo delle risorse occorrenti per garantire a tutti il beneficio.
2.- Le sei ordinanze di rimessione vertono sulle medesime disposizioni e pongono identiche questioni, sicché ne appare opportuna la riunione, ai fini di una decisione congiunta.
3.- Nel giudizio promosso con l’ordinanza iscritta al n. 23 reg. ord. del 2025, le parti del giudizio a quo si sono costituite in giudizio, sostenendo la sopravvenuta irrilevanza della questione di legittimità costituzionale – ovvero la cessazione della materia del contendere – a fronte dello ius superveniens di cui all’art. 1, commi 572 e 573, della L. n. 207 del 2024, che avrebbe esteso la Carta docente anche agli insegnanti non di ruolo e ne avrebbe modificato l’importo, passando dall’importo nominale fisso di Euro 500 ciascuno, al tetto massimo “fino a euro” 500 ciascuno.
In subordine, le parti costituite chiedono che venga disposta la restituzione degli atti al rimettente al fine di verificare l’attualità delle questioni.
3.1.- Tali richieste non possono essere accolte.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, le sopravvenienze normative non retroattive non sono idonee a incidere sui fatti regolati dalla disciplina previgente relativamente alla quale si è instaurato il giudizio principale.
La restituzione degli atti al giudice a quo, infatti, si dispone quando lo ius superveniens può applicarsi nel giudizio principale, con conseguente onere per il giudice rimettente di effettuare una nuova valutazione sulla perdurante rilevanza e non manifesta fondatezza della questione (da ultimo, ex plurimis, ordinanza n. 136 del 2024).
Le sopravvenienze normative rispetto alla disciplina censurata nell’odierno giudizio, invece, non incidono sulle questioni sollevate dal Tribunale di Torino.
L’ art. 1, comma 572, lettere a), b) e c), della L. n. 207 del 2024, ha modificato la disciplina originaria della Carta docente, prevedendo che, a partire dal 2025, la stessa sia assegnata anche al personale docente non di ruolo che abbia svolto incarichi di supplenza annuali; ne ha altresì modificato l’importo originario, sostituendo la dicitura “di importo nominale di euro” con “fino a euro”.
È stato altresì rimodulato in aumento l’importo originariamente previsto per la copertura finanziaria di tale strumento (art. 1, comma 573, della medesima L. n. 207 del 2024, ai sensi del quale l’autorizzazione di spesa di cui all’art. 1, comma 123, della L. n. 107 del 2015 è incrementata di 60 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2025).
3.2.- Nemmeno può accogliersi la richiesta di cessazione della materia del contendere, dal momento che il giudizio di legittimità costituzionale sorto in via incidentale è attivato su esclusivo impulso del giudice rimettente, il quale autonomamente individua con l’ordinanza di rimessione le questioni da sottoporre al Giudice delle leggi, anche rispetto a eventuali profili di illegittimità costituzionale individuati, nel corso del giudizio a quo, dalle parti con apposita istanza (art. 23 della L. n. 87 del 1953).
Ne deriva che tale conseguenza si può, infatti, determinare solo nei casi di giudizio di legittimità costituzionale introdotto con ricorso in via principale (ex plurimis, sentenza n. 227 del 2021).
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio, eccepisce l’irrilevanza delle questioni perché il problema della copertura finanziaria si registrerebbe solo a valle della decisione del giudice a quo.
Pertanto, le questioni di legittimità costituzionale dovrebbero ritenersi inammissibili perché inutili alla definizione dei giudizi a quibus.
Peraltro, sempre secondo l’Avvocatura generale dello Stato, la dichiarazione di illegittimità costituzionale della normativa censurata non avrebbe utilità alcuna nei giudizi a quibus, perché provocherebbe esclusivamente un vuoto normativo, che spetterebbe al legislatore colmare.
L’eccezione non è fondata.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, “il giudizio di rilevanza esige soltanto la dimostrazione della necessità, da parte del rimettente, di fare applicazione della norma censurata nel processo a quo, e non richiede invece la dimostrazione che l’accoglimento della questione sia effettivamente suscettibile di incidere sull’esito del processo medesimo.
Ciò che è essenziale è, piuttosto, la dimostrazione che un eventuale accoglimento inciderebbe quanto meno sull’iter motivazionale che conduce alla decisione” (sentenza n. 25 del 2024, nonché, ex multis, sentenze n. 88 e n. 19 del 2022 e n. 202 del 2021).
4.1.- Le successive due eccezioni di inammissibilità possono leggersi congiuntamente.
Secondo l’Avvocatura dello Stato, infatti, il giudice rimettente avrebbe chiesto a questa Corte una pronuncia additiva, idonea a individuare le risorse finanziarie a copertura della Carta docente per gli insegnanti assunti con contratti a tempo determinato che svolgano incarichi annuali, così invadendo l’area riservata alla esclusiva discrezionalità del legislatore.
Peraltro, analogamente a quanto eccepito dalla difesa delle parti, l’inammissibilitàdovrebbe dichiararsi per l’incertezza del petitum, richiedendo il rimettente al contempol’annullamento della norma e un intervento integrativo della stessa.
Il rimettente, lamentando la lesione del parametro sulla copertura finanziaria degli interventi normativi, chiede a questa Corte di accertare se sussista o meno tale copertura.
In caso di accoglimento spetterebbe a questa Corte valutare ulteriormente se indicare al legislatore una soluzione costituzionalmente adeguata, ovvero rimettergli in toto l’individuazione della scelta.
Per costante giurisprudenza costituzionale, il petitum non è interamente vincolante per questa Corte, qualora ritenesse fondate le questioni (ex multis, sentenze n. 176 del 2024 e n. 221 del 2023), dal che la non fondatezza delle eccezioni.
5.- In via preliminare, è opportuno precisare l’oggetto delle censure del rimettente e ricostruire, in sintesi, il panorama normativo che fa ad esse da sfondo.
Di là dalla complessa articolazione del petitum, deve ricordarsi che la L. n. 107 del 2015, nella sua formulazione originaria, ha previsto per i docenti di ruolo (quindi esclusivamente assunti con contratto a tempo indeterminato) l’assegnazione della “Carta elettronica per l’aggiornamento e la formazione del docente di ruolo delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado”, anche nota come Carta docente (art. 1, comma 121).
Si tratta di un beneficio (originariamente) pari a Euro 500, per ciascun anno scolastico, istituito per sostenere la formazione continua dei docenti e valorizzarne le competenze professionali.
Con il D.P.C.M. 28 novembre 2016 sono state disciplinate le modalità di assegnazione e di utilizzo della Carta. Tale beneficio per la formazione annuale veniva quindi originariamente assegnato solo ai docenti assunti con contratto a tempo indeterminato.
All’indomani dell’entrata in vigore della normativa, numerosi docenti non di ruolo, chiamati a svolgere incarichi di supplenza annuale (quindi, assunti con contratti a tempo determinato), hanno adito i tribunali ordinari contro il Ministero dell’istruzione e del merito chiedendo che venisse loro attribuita la Carta docente.
Come ricostruito nel fatto, in uno di tali contenziosi è stata sollevata questione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, che ha accertato come osti al diritto euro-unitario (precisamente, al più volte citato accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE sul lavoro a tempo determinato) l’assegnazione del beneficio ai soli docenti di ruolo, escludendo quelli assunti con contratto a termine, pur a fronte dello svolgimento delle medesime mansioni (CGUE, ord. 18 maggio 2022).
In seguito alla pronuncia della Corte di giustizia, nel corso di altro giudizio è stata adita anche la Corte di cassazione, con rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ., perché venissero enunciati principi di diritto idonei a individuare – delle molteplici possibili – la sola interpretazione da ritenersi legittima.
Per quanto di interesse nel presente giudizio, la Corte di cassazione, con la sentenza n. 29961 del 2023, ha stabilito che “La Carta Docente di cui all’art. 1, comma 121, L. n. 107 del 2015 spetta ai docenti non di ruolo che ricevano incarichi annuali fino al 31.8, ai sensi dell’art. 4, comma 1, L. n. 124 del 1999 o incarichi per docenza fino al termine delle attività […] didattiche, ovverosia fino al 30.6, ai sensi dell’art. 4, comma secondo, della L. n. 124 del 1999, senza che rilevi l’omessa presentazione, a suo tempo, di una domanda in tal senso diretta al Ministero”.
Il legislatore è poi intervenuto anzitutto con l’art. 15 del D.L. n. 69 del 2023, come convertito, disponendo che la Carta docente sia riconosciuta, per l’anno 2023, anche agli insegnanti con contratto di supplenza annuale su posto vacante e disponibile, ossia con contratto a tempo determinato, provvedendo a rideterminare la dotazione di spesa inizialmente fissata dal comma 123 dell’art. 1 della L. n. 107 del 2015, al fine di considerare gli effetti finanziari conseguenti alla indicata spesa.
Successivamente, l’art. 1, comma 572, della già richiamata L. n. 207 del 2024, ha esteso i beneficiari della Carta docente, a decorrere dal 2025, in senso sostanzialmente adesivo a quanto affermato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea e dalla Corte di cassazione.
Così ricostruiti i tratti fondamentali della normativa, le questioni sollevate dalle ordinanze indicate in epigrafe non sono fondate.
Il rimettente pone a questa Corte questioni di legittimità costituzionale, sotto il profilo della copertura finanziaria, della normativa applicabile in seguito all’intervento nomofilattico della Corte di cassazione con la sentenza n. 29961 del 2023, che ha esteso il contributo anche ai docenti non di ruolo.
L’odierno rimettente lamenta, infatti, che l’estensione della Carta docente anche agli insegnanti non di ruolo assunti per svolgere incarichi di insegnamento annuale non sia stata accompagnata dallo stanziamento delle relative risorse.
Egli dubita, pertanto, della legittimità costituzionale delle disposizioni censurate in riferimento all’art. 81 Cost., segnatamente al principio che impone l’obbligo di garantire la copertura finanziaria delle spese.
Nondimeno, egli deve accertare il diritto dei ricorrenti nei giudizi a quibus all’assegnazione della Carta docente e, conseguentemente, condannare il Ministero dell’istruzione edel merito a consegnare loro tale Carta accreditando Euro 500 per ogni anno scolastico, alle condizioni stabilite dai principi di diritto espressi dalla Corte di cassazione con la più volte citata sentenza n. 29961 del 2023.
Soltanto in questo modo il rimettente assicura la primazia del diritto euro-unitario e una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, come richiesto dall’art. 19, paragrafo 1, del Trattato sull’Unione europea.
L’ordinanza della Corte di giustizia del 18 maggio del 2022, infatti, ha affermato che la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato osta a una normativa nazionale che riservi al solo personale docente a tempo indeterminato del Ministero dell’istruzione e del merito, e non anche al personale a tempo determinato del medesimo Ministero, tale beneficio.
6.1.- Il principio dell’obbligo della copertura finanziaria delle spese espresso nell’ art. 81 Cost., erroneamente evocato dal rimettente a fondamento delle proprie censure, impone un preciso vincolo non al giudice, ma al legislatore e opera per ogni legge, inclusa la legge di bilancio, traducendosi nell’obbligo di predisporre, all’atto dell’approvazione delle norme, anche i mezzi per fronteggiare gli oneri che ne derivano.
In questa prospettiva, la norma sulla copertura finanziaria, contenuta fin nell’originario art. 81 Cost., attiene in generale all’estensione e alla natura della sovranità finanziaria: è al contempo fondamento e limite dell’iniziativa parlamentare di spesa.
Tale principio, vincolante sia per lo Stato che per le regioni, è altresì funzionale a preservare il principio dell’equilibrio di bilancio, in attuazione degli impegni assunti dal nostro Paese con la sottoscrizione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria del 2012, ratificato e reso esecutivo con L. 23 luglio 2012, n. 114 e a livello euro-unitario attraverso il cosiddetto six pack (regolamenti UE 2011/1173, 2011/1174, 2011/1175 e 2011/1176, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, rispettivamente, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro, sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro, che modifica il regolamento CE n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche e sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici nonché direttiva UE 2011/85 del Consiglio, dell’8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri e regolamento UE 2011/1177 del Consiglio, dell’8 novembre 2011, che modifica il regolamento CE n. 1467/97 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi).
In proposito, questa Corte non ha mancato di rilevare che la copertura finanziaria delle spese e l’equilibrio di bilancio sono “due facce della stessa medaglia” (sentenza n. 274 del 2017), dal momento che l’equilibrio presuppone che a ogni intervento programmato corrispondano le relative risorse, quantificate in relazione all’intero arco temporale di riferimento.
L’equilibrio di bilancio, infatti, costituisce un obbligo sostanziale per il legislatore statale e regionale e si considera rispettato allorché la copertura sia credibile e sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale (ex multis, sentenze n. 255 e n. 253 del 2022, n. 226 e n. 106 del 2021, n. 115, n. 112 e n. 4 del 2020).
L’obbligo di copertura finanziaria delle leggi trova conferma per lo Stato nella L. n. 196 del 2009 il cui art. 17, rubricato “Copertura finanziaria delle leggi”, prevede che “[i]n attuazione dell’articolo 81 della Costituzione […] ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, provvedendo alla contestuale copertura finanziaria dei medesimi oneri ai sensi del presente comma”.
Quanto alle regioni, tale principio è espressamente previsto dall’art. 38 del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della L. 5 maggio 2009, n. 42).
6.2.- Deve tuttavia ricordarsi che, per fronteggiare l’aumento delle spese conseguenti a decisioni delle autorità giurisdizionali o di questa Corte, il nostro ordinamento ha adottato procedure idonee a garantire, da un lato, l’effettività delle pronunce e, dall’altro, gli equilibri di bilancio. L’art. 17, comma 13, della L. 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) disciplina i casi in cui un aumento della spesa pubblica non dipenda da un intervento legislativo, bensì sia conseguenza di “sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri”, stabilendo che:
“[i]l Ministro dell’economia e delle finanze, allorché riscontri che l’attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell’articolo 81 della Costituzione.
La medesima procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri”.
Analogamente, l’art. 61, comma 2, del D.Lgs. n. 165 del 2001, dispone che a fronte di decisioni giurisdizionali che comportino nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio, rispetto alle spese autorizzate, il Ministro dell’economia e delle finanze presenta, entro trenta giorni dalla data di pubblicazione delle sentenze della Corte costituzionale o dalla conoscenza delle decisioni esecutive di altre autorità giurisdizionali, una relazione al Parlamento, impegnando Governo e Parlamento a definire con procedura d’urgenza una nuova disciplina legislativa idonea a ripristinare i limiti della spesa globale.
Infine, l’art. 37, comma 1, della L. 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea) prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei possa “proporre al Consiglio dei Ministri l’adozione dei provvedimenti, anche urgenti, diversi dalla legge di delegazione europea e dalla legge europea, necessari a fronte di atti normativi dell’Unione europea o di sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea ovvero dell’avvio di procedure d’infrazione nei confronti dell’Italia che comportano obblighi statali di adeguamento”.
Quanto all’odierna fattispecie, le spese conseguenti alle decisioni dei giudici di merito di condanna del Ministero dell’istruzione e del merito ad attribuire ai docenti non di ruolo la Carta docente per gli anni di insegnamento effettivamente prestato, trovano copertura mediante la disciplina prevista dall’art. 14, comma 1, del D.L. n. 669 del 1996, come convertito, ai sensi del quale:
“[l]e amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici non economici e l’ente Agenzia delle entrate – Riscossione completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo […]”.
È di tutta evidenza, quindi, che il principio dell’obbligo di copertura finanziaria delle spese vincola esclusivamente il legislatore, statale o regionale.
Le censure sollevate dalle ordinanze di rimessione non sono dunque fondate.
