Corte di Cassazione, Sez. Unite Civili, ordinanza 12 luglio 2025,n. 19212
PRINCIPIO DI DIRITTO
Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria proposta in materia urbanistica ed edilizia, occorre distinguere il caso nel quale il privato pretenda il risarcimento del danno derivante dalla illegittima progettazione e deliberazione dell’opera pubblica, nel quale, ponendosi in discussione la “legittimità” dell’esercizio del potere pubblico, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, da quello in cui lo stesso lamenti la “cattiva esecuzione” dell’opera pubblica, contestando le modalità esecutive dei lavori, nel quale la giurisdizione spetta al giudice ordinario, venendo in rilievo la violazione del generale dovere di “neminem laedere.”
TESTO RILEVANTE DELLA DECSIONE
Si premette che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, n. 10374 dell’8/05/2007; Sez. U, n. 12378 del 16/05/2008; Sez. U, n. 15323 del 25/06/2010; tra le più recenti, ex multis: Cass., Sez. U, n. 23436 del 27/07/2022; Sez. U, n. 25480 del 21/09/2021; Sez. U, n. 14231 dell’8/07/2020; Sez. U, n. 21522 del 15/09/2017).
Nel caso di specie, la domanda proposta […] è diretta a far valere la responsabilità di Roma Capitale per i danni subiti in conseguenza di un «comportamento materiale» posto in essere dall’ente pubblico convenuto in occasione della demolizione delle opere abusive annesse al chiosco dove essa esercitava la propria attività commerciale, senza alcuna contestazione e, comunque, senza alcuna attinenza con il provvedimento amministrativo contenente l’ordine di demolizione, il quale costituisce, pertanto, solo la premessa dell’azione risarcitoria.
Ne consegue la sussistenza, nella specie, della giurisdizione del giudice ordinario, attesa l’assenza – nella domanda proposta – di riferimenti attinenti ai profili pubblicistici dell’esercizio del potere amministrativo.
Essendo la domanda proposta in giudizio fondata sul mero comportamento materiale tenuto nell’esecuzione dell’attività di demolizione delle opere abusive, la cui sostanza prescinde del tutto dai profili autoritativi dell’atto dell’amministrazione alla base di detta attività, in occasione della quale è stata posta in essere la condotta che si assume illecita e lesiva, va affermata certamente la giurisdizione del giudice ordinario.
- Pare opportuno precisare, in proposito, che – diversamente da quanto pare ipotizzare, in qualche modo, l’ente convenuto nelle proprie difese – non può dubitarsi, sulla base degli atti, che l’ordine amministrativo di demolizione posto in esecuzione aveva ad oggetto esclusivamente alcuni manufatti annessi al chiosco all’interno del quale l’attrice svolgeva la sua attività commerciale e, più precisamente, alcuni ampliamenti di tale struttura (ma non quest’ultima in sé).
D’altronde, non vi è dubbio che l’attrice abbia chiesto esclusivamente il risarcimento per i danni che assume essere stati causati, invece, alla originaria struttura nella sua detenzione (non oggetto dell’ordine di demolizione) e ad alcuni beni e merci in essa esistenti, a causa della non corretta esecuzione dei lavori di abbattimento delle opere oggetto dell’ordine di demolizione, la cui legittimità non contesta nella presente sede. Restano, naturalmente, estranei al profilo qui in esame, limitato all’individuazione del giudice dotato di giurisdizione sulla domanda proposta, quelli relativi all’effettiva sussistenza dell’illecito dedotto dalla parte attrice ed alla risarcibilità dei danni da questa allegati, anche con riguardo alla contestata natura abusiva della struttura danneggiata, ma pacificamente estranea all’ordine di demolizione che si assume non correttamente eseguito.
- Va, infine, evidenziato che non può neanche ritenersi sussistere un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in considerazione dell’attinenza dell’ordine di demolizione alla “materia urbanistica” ovvero alla sussistenza di un sottostante rapporto di concessione amministrativa, in relazione ai manufatti interessati dalla vicenda.
Anche sotto tale profilo, infatti, è sufficiente rilevare che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, da una parte, «ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria proposta in materia urbanistica ed edilizia, occorre distinguere il caso nel quale il privato pretenda il risarcimento del danno derivante dalla illegittima progettazione e deliberazione dell’opera pubblica, nel quale, ponendosi in discussione la “legittimità” dell’esercizio del potere pubblico, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, da quello in cui lo stesso lamenti la “cattiva esecuzione” dell’opera pubblica, contestando le modalità esecutive dei lavori, nel quale la giurisdizione spetta al giudice ordinario, venendo in rilievo la violazione del generale dovere di “neminem laedere”» (Cass., Sez. U, n. 6100 dell’1/3/2023; Sez. U, n. 7529 del 25/3/2020; Sez. U, n. 21975 del 21/9/2017; Sez. U, n. 2052 del 3/2/2016) e, dall’altra parte, che «è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia introdotta dal concessionario di un’area pubblica comunale, adibita ad attività commerciale, al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all’attività di demolizione del manufatto ivi realizzato, compiuta senza preavviso dall’ente concedente, vertendo il “petitum” sostanziale sull’accerta-mento della responsabilità derivante da un comportamento materiale della P.A., lesivo di una posizione di diritto soggettivo, senza che rilevi la titolarità in capo all’attore di una concessione su bene demaniale, la quale non viene in discussione nei suoi aspetti provvedimentali di rilievo pubblicistico, ma unicamente nelle sue concrete modalità esecutive, e pertanto costituisce solo la premessa della domanda risarcitoria proposta» (Cass., Sez. U, n. 21769 del 29/7/2021; Sez. U, n. 32180 del 12/12/2018).
Non vi è dubbio che, con la domanda proposta nel presente giudizio, la Contu abbia chiesto esclusivamente il risarcimento dei danni conseguenti alla (dedotta) non corretta esecuzione, sul piano tecnico e operativo, dei lavori di demolizione dei manufatti oggetto del provvedimento amministrativo, non contestato (e, quanto meno, non contestato nella presente sede), assumendo che, a causa di tale non corretta esecuzione di quei lavori, sarebbero stati danneggiati altri beni, di cui si assume titolare, beni, cioè, diversi da quelli oggetto dello stesso provvedimento amministrativo di demolizione.
Dunque, nella presente controversia si discute esclusivamente di un comportamento materiale e non della legittimità dell’esercizio del potere pubblico.
- È dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, restando travolta, per l’effetto, la sentenza declinatoria del tribunale di Roma. La regolamentazione delle spese del presente regolamento può essere rimessa all’esito del giudizio di merito
