Corte di Cassazione, Sez. Unite Civili, sentenza 05 agosto 2025 n. 22701
PRINCIPIO DI DIRITTO
In materia di dismissione di immobili di proprietà dello Stato, degli enti territoriali e degli enti pubblici, va dichiarata la competenza del giudice amministrativo fino a che l’ente abbia esaurito l’esercizio dei poteri pubblicistici in punto all’individuazione dei beni da alienare, della determinazione del prezzo, della procedura di evidenza pubblica finalizzata all’individuazione dell’acquirente, la Pubblica Amministrazione in tal modo esercitando poteri autoritativi e adottando atti che sono espressione di discrezionalità, sia pure tecnica, da esercitare nei limiti di legittimità imposti dalla normativa vigente.
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
- ll ricorso denuncia «illegittimità della pronunciata carenza di giurisdizione sui motivi aggiunti annessi al ricorso al Tar – violazione dell’art. 7 del codice del processo amministrativo in relazione al comma 8, art. 111 Cost. nonché artt. 362 cod. proc. civ. e 110 cod. proc. amm.». Il ricorrente premette che non si attagliano alla fattispecie i precedenti giurisprudenziali richiamati nella motivazione della sentenza impugnata e deduce che attraverso la formulazione dei motivi aggiunti era stato censurato l’esercizio del potere autoritativo e discrezionale dell’amministrazione, la quale, dopo avere incluso l’immobile fra quelli destinati all’alienazione, aveva rivisto le proprie determinazioni, decidendo di «escludere/ritirare» l’abitazione dal piano inizialmente redatto. L’azione non aveva ad oggetto la violazione del diritto di prelazione, atteso che l’immobile non era stato alienato a terzi, e la posizione giuridica che il ricorrente aveva fatto valere in giudizio era ed è di mero interesse legittimo, venendo in rilievo provvedimenti di programmazione delle alienazioni immobiliari e non atti assunti con le capacità ed i poteri del privato.
- Il ricorso è fondato. In premessa occorre ribadire l’orientamento, da tempo espresso da queste Sezioni Unite, secondo cui la materia della dismissione degli immobili di proprietà dello Stato, degli enti territoriali e degli enti pubblici non rientra nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sicché opera l’ordinario criterio di riparto, fondato sul petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della situazione soggettiva fatta valere in giudizio (Cass. S. U. 28 maggio 2020 n. 10082; Cass. S.U. 14 aprile 2020 n. 7831; Cass. S.U. 7 settembre 2015 n. 17684). E’ stato anche affermato, ed al principio deve essere qui data continuità, che la procedura di dismissione si articola in fasi successive e nella prima, che comprende l’individuazione dei beni da alienare, la determinazione del prezzo, la procedura di evidenza pubblica finalizzata all’individuazione dell’acquirente, la Pubblica Amministrazione esercita poteri autoritativi e adotta atti che sono espressione di discrezionalità, sia pure tecnica, da esercitare nei limiti di legittimità imposti dalla normativa vigente. In questa fase, dunque, il conduttore dell’immobile è titolare di un interesse legittimo di tipo pretensivo alla corretta individuazione dei beni da dismettere ed alla quantificazione del prezzo in conformità ai criteri indicati dal legislatore, sicché resta escluso un sindacato di merito del giudice ordinario di tipo sostitutivo delle valutazioni espresse dall’amministrazione pubblica (cfr. Cass. S.U. n. 17684/2015 cit. e Cass. S.U. 22 aprile 2013 n. 9692). Il diritto soggettivo di opzione del privato conduttore dell’immobile è configurabile solo nella fase successiva e sorge una volta che l’ente, con la formulazione dell’offerta in tutte le sue componenti, abbia esaurito l’esercizio dei poteri pubblicistici, di talché appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia con la quale quel diritto venga fatto valere, a fronte di una condotta dell’amministrazione che ne contesti la spettanza.
2.1. Calando nella fattispecie i richiamati principi, si perviene ad affermare la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione ad entrambe le questioni poste dal ricorso e dai motivi aggiunti formulati dal Russo dinanzi al T.A.R. Invero, quanto all’impugnazione originaria, basterà richiamare le argomentazioni espresse, da ultimo, da Cass. S.U. n. 7831/2020, cit., sulla natura autoritativa e discrezionale della determinazione del prezzo di vendita, a fronte della quale il privato conduttore dell’immobile, è titolare, come si è detto, di un mero interesse legittimo al corretto esercizio del potere. Ad analoghe conclusioni si perviene quanto ai motivi aggiunti, che pongono in discussione la legittimità della deliberazione n. 9/2018, con la quale il Consiglio Comunale, in pendenza della procedura avviata ma non ancora conclusa, ha approvato un nuovo “piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari 2018/2020”, non includendo fra le unità oggetto di dismissione quella condotta in locazione dal ricorrente. Come evidenziato dallo stesso Consiglio di Stato in fattispecie sovrapponibile a quella oggetto di causa (cfr. C.d.S. 10 novembre 2023 n. 9638), il ricorrente nell’impugnare l’atto in parola, non ha lamentato, se non in via del tutto indiretta ed al fine di giustificare l’interesse all’impugnazione, la lesione del diritto soggettivo di opzione, bensì ha censurato le modalità di esercizio del potere amministrativo di individuazione dei beni da alienare nelle annualità in discussione, implicante anche la revoca dei precedenti atti adottati. I profili di illegittimità individuati e dedotti (eccesso di potere per assoluta carenza di istruttoria e di motivazione, manifesta illogicità – perplessità, violazione artt. 3 e 21 quinquies L. n. 241/1990; illegittimità degli atti impugnati per invalidità derivata; ulteriore eccesso di potere per ingiustificata disparità di trattamento), attengono tutti alle modalità di formazione della volontà discrezionale della Pubblica Amministrazione e, pertanto, si è in presenza di un’azione diretta a mettere in discussione l’esercizio di poteri autoritativi ed a far valere nei confronti dell’ente, non il diritto soggettivo all’opzione bensì l’interesse legittimo alla correttezza dell’individuazione del patrimonio da dismettere, espressione, come già detto, di discrezionalità amministrativa.
- In via conclusiva, in accoglimento del ricorso, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo con conseguente cassazione, in parte qua, della sentenza impugnata e rinvio della causa al Consiglio di Stato (cfr. Cass. S.U. 22 settembre n. 2023 n. 27177). Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza e vanno poste a carico del Comune di Meta.
