Corte di Cassazione, Sez. Unite Civili, sentenza 12 luglio 2025, n. 19211
PRINCIPIO DI DIRITTO
Le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo
TESTO RILEVANTE DELLA DECISIONE
- Il Consiglio di Stato ha motivato il riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo affermando che l’impugnativa proposta attiene alla soggezione della società Tangenziale di Napoli S.p.A. (nella sua qualità di concessionaria autostradale) al canone concessorio oggetto dell’intimazione contestata e, quindi, alla «verifica della legittimità dell’esercizio di poteri discrezionali-valutativi esercitati dal Comune nell’individuare – tra le diverse ipotesi possibili – i soggetti comunque tenuti a richiedere una concessione di occupazione di suolo pubblico (con conseguente assoggettabilità al pagamento del relativo canone), ossia nella contestazione di un potere autoritativo per come in concreto esercitato dall’amministrazione (deducendo cioè l’illegittimità del relativo esercizio …)», ciò pure alla luce della previsione del regolamento comunale – di natura autoritativa e discrezionale – che prescrive il rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti.
Il giudice amministrativo di secondo grado ha, dunque, ritenuto che l’oggetto del contendere concerne l’esercizio di un potere pubblico discrezionale, il che radica la giurisdizione del giudice amministrativo.
Con l’unico motivo di ricorso, l’ente comunale ricorrente sostiene, invece, che l’affermazione della giurisdizione amministrativa sarebbe erronea, assumendo che essa spetterebbe al giudice ordinario, avendo la controversia ad oggetto la riscossione di un corrispettivo per l’abusiva utilizzazione di un bene pubblico, dunque una questione meramente patrimoniale.
L’assunto è infondato.
- Si premette che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, n. 10374 dell’8/05/2007; Sez. U, n. 12378 del 16/05/2008; Sez. U, n. 15323 del 25/06/2010; tra le più recenti, ex multis: Cass., Sez. U, n. 23436 del 27/07/2022; n. 5264/2024 – Sez. Unite – Ad. 15 aprile 2025 – Ordinanza – Pagina 4 di 9 Sez. U, n. 25480 del 21/09/2021; Sez. U, n. 14231 dell’8/07/2020; Sez. U, n. 21522 del 15/09/2017).
- La presente controversia ha ad oggetto la richiesta di annullamento di una intimazione emessa dal Comune di Napoli avente ad oggetto il pagamento dell’indennità per occupazione abusiva di suolo pubblico e la relativa sanzione pecuniaria, per l’anno 2012.
L’occupazione in questione ha ad oggetto il «soprassuolo» comunale ed è riferita a viadotti autostradali (precisamente della Tangenziale Est-Ovest di Napoli) che occuperebbero lo spazio aereo sovrastante alcune strade comunali.
La società intimata, peraltro, contesta in radice la natura abusiva dell’occupazione di suolo e/o area pubblica comunale che le viene in tal modo addebitata e, di conseguenza, la sussistenza delle obbligazioni oggetto di intimazione.
Impugna, in primo luogo, le previsioni del regolamento comunale in materia («Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo Canone – C.O.S.A.P.»), con specifico riguardo a quelle che prevedono la necessità del rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per carenza dei presupposti per l’applicazione del relativo canone.
In particolare, contesta il potere autoritativo dell’ente comunale in ordine al preteso rapporto concessorio che, come già chiarito, nel caso di specie è relativo a viadotti autostradali sovrastanti il territorio comunale, realizzati sulla base di leggi e concessioni statali. Secondo la società controricorrente, i viadotti autostradali in questione (anche in quanto beni demaniali dello Stato) non richiederebbero alcuna autorizzazione da parte dell’ente territoriale cui appartengano le aree stradali sottostanti le strutture, a suo tempo realizzate in base ad espresse disposizioni di legge e il cui esercizio è oggetto di concessioni statali. Inoltre, ogni pretesa creditoria del comune sarebbe prescritta, per decorso del relativo termine quinquennale, e sarebbe illegittimo, altresì, il richiamo dell’ente locale alla previsione di un (successivo) regolamento in ordine alla durata decennale del termine di prescrizione per il recupero del predetto canone e della relativa indennità di occupazione abusiva, con riguardo agli anni anteriori al 2021.
- Tanto premesso, si osserva che il petitum sostanziale delle domande avanzate dalla parte ricorrente è costituito, in primo luogo, dalla contestazione del potere autoritativo dell’ente comunale di imporre la richiesta ed il rilascio di un titolo concessorio, oltre che il pagamento del relativo canone, per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante il territorio comunale che si verificherebbe mediante la realizzazione ed il mantenimento in esercizio di un viadotto autostradale, autorizzato sulla base di specifici provvedimenti legislativi ed amministrativi statali, anche di natura concessoria.
L’impugnazione delle previsioni del regolamento comunale, atto amministrativo autoritativo e discrezionale e, in ogni caso, la contestazione della sussistenza, in radice, del potere autoritativo della pubblica amministrazione, relativamente al preteso rapporto concessorio che si configurerebbe alla base dell’atto impugnato, costituiscono, dunque, nella specie, i presupposti logici e giuridici della conseguente contestazione dell’intimazione di pagamento dell’indennità per occupazione abusiva di suolo pubblico e della relativa sanzione pecuniaria, che su quelle previsioni e su quel potere autoritativo si fonda.
Deve trovare, pertanto, applicazione il consolidato indirizzo di questa Corte secondo cui «le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo» (tra le tante: Cass., Sez. U, n. 411 del 12/01/2007; Sez. U, n. 15644 dell’1/07/2010; Sez. U, n. 13903 del 24/06/2011; Sez. U, n. 20939 del 12/10/2011, in cui si chiarisce che «nella materia in esame, la giurisdizione del giudice ordinario è riferibile solo alle controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali», e che, «al contrario, quando la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, che incidono sull’economia dell’intero rapporto concessorio, e non semplicemente l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali dello stesso, entra in gioco la competenza giurisdizionale del giudice amministrativo»; Sez. U, Ordinanza n. 24902 del 25/11/2011; Sez. U, Ordinanza n. 16459 del 30/07/2020; nel medesimo senso, cfr. altresì: Sez. U, n. 617 del 15/01/2021; Sez. 1, n. 6747 del 13/03/2024).
- È opportuno precisare che i precedenti di questa Corte richiamati dall’ente ricorrente nella memoria depositata ai sensi dell’art. 380 bis.1 c.p.c., diversamente da quanto detto ente sostiene, pur riguardando effettivamente controversie con oggetto analogo a quello dibattuto, nel merito, nel presente giudizio, non hanno affatto statuito in ordine alla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.
In particolare, nelle recenti pronunzie di queste Sezioni Unite (Ordinanze nn. 5375, 5376, 5377, 5378, 5379, 5536, 5537, 5538, 5772, 5775, tutte del 2025), relative, del resto, ad impugnazioni di sentenze emesse proprio dal giudice amministrativo, tutte le questioni in materia di giurisdizione sollevate sono state dichiarate inammissibili; nelle altre pronunzie richiamate, della Prima Sezione civile di questa Corte (Cass. n. 16395 del 10 giugno 2021 e Cass. n. 20708 del 25 luglio 2024), relative ad impugnazioni di sentenze emessa dal giudice ordinario, la questione di giurisdizione non è stata e non poteva essere presa in esame nel giudizio di legittimità, non risultando, in realtà, neanche mai prospettata nel corso del giudizio ed essendo, quindi, coperta da giudicato interno (altrettanto è a dirsi per le ulteriori pronunzie di questa Corte che hanno preso in esame la questione di merito relativa alla debenza del COSAP e, prima, della TOSAP, in relazione ai viadotti autostradali sovrastanti strade pubbliche). 6. Deve, in definitiva, condividersi la decisione impugnata, che ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia. 7. Il ricorso è rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. Il ricorso incidentale condizionato resta assorbito.
Le spese della presente fase del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, sussistendo motivi sufficienti a tal fine, in considerazione dell’alterno andamento del giudizio di merito e dell’oggettiva incertezza interpretativa sussistente in ordine alle questioni oggetto del ricorso.
