<p style="font-weight: 400; text-align: justify;"></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong>CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. UNITE CIVILI – sentenza 2 ottobre 2019 n. 24609</strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em> </em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><strong>GUIDA ALLA LETTURA</strong></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;">Le SSUU ribadiscono in primo luogo che la giurisdizione del GO, con riguardo a una domanda proposta dal privato nei confronti della P.A., non può essere esclusa (a vantaggio della giurisdizione del GA) nemmeno allorquando essa contenga la richiesta di annullamento di un atto amministrativo, giacché ove tale richiesta si ricolleghi alla tutela di una posizione di diritto soggettivo (c.d. <em>petitum</em> sostanziale) in considerazione della dedotta inosservanza di norme di relazione da parte dell'Amministrazione, quella giurisdizione va affermata, fermo restando il potere del GO di provvedere alla sola disapplicazione dell'atto amministrativo nel caso concreto, in quanto lesivo di detto diritto soggettivo</p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;">E’ dunque al GO che va riconosciuta spettare la giurisdizione tanto sul provvedimento amministrativo sanzionatorio in materia bancaria, siccome alfine irrogato dalla Banca d’Italia, quanto sui relativi atti amministrativi e regolamentari presupposti. Per il Collegio, nella specie gli atti amministrativi e regolamentari costituenti presupposto e fondamento dell'irrogazione del provvedimento amministrativo sanzionatorio da parte della Banca d'Italia non possono essere logicamente considerati astrattamente di per sé e in termini avulsi da quest'ultimo, il quale del relativo procedimento costituisce atto finale, ma vanno funzionalmente valutati unitamente al medesimo, di cui nello specifico caso concreto costituiscono il fondamento, connotando la relativa incidenza su posizioni di diritto soggettivo del sanzionato.</p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;">(gb)</p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em> </em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>La questione sottoposta all'attenzione di queste Sezioni Unite è se al giudice che ha giurisdizione sull'asseritamente illegittimo provvedimento di irrogazione della sanzione amministrativa irrogata dalla Banca d’Italia spetti la cognizione anche dei relativi atti amministrativi e regolamentari presupposti. La risposta è affermativa.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Come le Sezioni Unite hanno già avuto più volte modo di affermare, la giurisdizione va determinata sulla base della domanda, e ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva non già la prospettazione compiuta dalle parti bensì il </em>petitum<em> sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronunzia che si chiede al giudice bensì in funzione della </em>causa petendi<em>, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (v. Cass., Sez. Un., 23/9/2019, n. 23551; Cass., Sez. Un., 14/7/2017, n. 17547; Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732; Cass., Sez. Un., 7/4/2015, n. 6916; Cass., Sez. Un., 5/7/2013, n. 16883; Cass., Sez. Un., 11/10/2011, n. 20902; Cass., Sez. Un., 25/6/2010 n. 15323 ). In altri termini, il </em>petitum<em> sostanziale va identificato non solo in base al provvedimento che si chiede al giudice, ma anche alla </em>causa petendi<em>, dovendo il giudice indagare sulla effettiva natura della controversia in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive in cui esso si articola e si svolge (v. Cass., Sez. Un., 8/5/2007, n. 10375; Cass., Sez. Un., 1°/8/2006, n. 17461; Cass., Sez. Un., 30/11/2006, n. 25521; Cass., Sez. Un., 11/4/2006, n. 8374). Si è al riguardo altresì precisato che, a tale stregua, la giurisdizione del giudice ordinario, con riguardo a una domanda proposta dal privato nei confronti della P.A., non può essere esclusa nemmeno allorquando contenga la richiesta di annullamento di un atto amministrativo, giacché ove tale richiesta si ricolleghi alla tutela di una posizione di diritto soggettivo in considerazione della dedotta inosservanza di norme di relazione da parte dell'Amministrazione, quella giurisdizione va affermata, fermo restando il potere del giudice ordinario di provvedere alla sola disapplicazione dell'atto amministrativo nel caso concreto, in quanto lesivo di detto diritto soggettivo (v. Cass., Sez. Un., 30/11/2006, n. 25521; Cass., Sez. Un., 22/2/2005, n. 3508 ). Si è d'altro canto ulteriormente sottolineato che, anche nelle ipotesi in cui in particolari materie la giurisdizione risulta normativamente attribuita al giudice amministrativo, essa non si estende ad «</em>ogni controversia<em>» in qualche modo concernente la materia devoluta alla relativa giurisdizione esclusiva, non essendo sufficiente il dato della mera attinenza ad essa della controversia, ma soltanto alle controversie che abbiano in concreto ad oggetto la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi espressione di pubblici poteri ( cfr., con riferimento a differente ipotesi, Cass., Sez. Un., 23/9/2019, n. 23551; Cass., Sez. Un., 25/2/2011, n. 4614. Cfr. altresì Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732 ).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>In tema non solo di sanzioni amministrative, si è dalle Sezioni Unite sottolineato che il sindacato del giudice del provvedimento sanzionatorio si estende, in ossequio al principio </em>accessorium sequitur principale<em>, alla validità sostanziale del rapporto presupposto, concernendo tutte le fasi procedimentali in cui lo stesso si scandisce nonché gli atti presupposti e regolamentari posti a fondamento dell'emissione del provvedimento impugnato, i quali delineano il modus di esercizio della </em>potestas iudicandi<em> ( cfr. Cass., Sez. Un., 9/5/2010, n. 11082; con riferimento all'organizzazione e alla gestione dei rapporti di lavoro, cfr. Cass., Sez. Un., 17/12/2018, n. 32625; Cass., Sez. Un., 7/7/2014, n. 15427; Cass., Sez. Un., 15/9/2010, n. 19552; Cass., Sez. Un., 14/4/2010, n. 8836; e già Cass., Sez. Un., 8/11/2005, n. 21592. Cfr. altresì, in tema di tutela dei dati personali, Cass., Sez. Un., 14/4/2011, n. 8487 ). A tale stregua, con riferimento al procedimento sfociato nell'emissione della sanzione amministrativa ex art. 145 d.lgs. n. 385 del 1993 in argomento, come invero correttamente osservato (anche) dal giudice di prime cure, la cognizione degli atti presupposti che hanno condotto all'emissione del provvedimento di relativa adozione spetta al giudice che in ordine al medesimo ha giurisdizione, costituendo essi la concreta e diretta ragione giustificativa della potestà sanzionatoria nel caso esercitata. In altri termini, la valutazione dell'esercizio dei poteri da parte dell'Autorità spetta al giudice che ha giurisdizione sul provvedimento finale, che di tali poteri costituisce espressione. La valutazione da parte di tale giudice va infatti estesa agli atti e ai regolamenti presupposti e funzionalmente collegati all'adozione, pretesamente illegittima, del provvedimento sanzionatorio finale, costituendone l'imprescindibile ragione giustificativa, quali specifici presupposti ed elementi costitutivi del rapporto giuridico dato (cfr. Cass., Sez. Un., 11/4/2006, n. 8374 ), e non già elementi da quest'ultimo avulsi, quali beni della vita su cui possa configurarsi tutela autonoma e diversa da quella assicurata dalla loro eventuale disapplicazione. Disapplicazione che costituisce modalità di piena tutela delle posizioni di diritto soggettivo incise dal provvedimento amministrativo illegittimo garantita dal giudice ordinario (cfr. Cass., Sez. Un., 18/6/2008, n. 16540; Cass., Sez. Un., 30/11/2006, n. 25521; Cass., Sez. Un., 5/6/2006, n. 13169 ), e volta al raggiungimento del risultato finale perseguito dall'istante. Tanto risulta confermato dalla considerazione nella specie del </em>petitum<em> sostanziale della domanda del soggetto sanzionato odierno controricorrente, che va propriamente ravvisato nella caducazíone del provvedimento avente ad oggetto la sanzione amministrativa, in quanto asseritamente deliberata e irrogata in base ad atti amministrativi e regolamentari dei quali si è lamentata l'illegittimità e per questi ultimi il contrasto con normativa di rango superiore, e non già concernente una lesione direttamente derivante dai suddetti atti presupposti, i quali assumono rilevanza concreta se e in quanto abbiano come nella specie dato luogo all'irrogazione della sanzione amministrativa, di cui è stata appunto richiesta l'eliminazione.</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Emerge evidente, a tale stregua, come non possa invero riconoscersi pregio all'argomento secondo cui in base all'interpretazione qui accolta nei confronti degli atti regolamentari in argomento rimane l'impossibilità di generale annullamento, difettando per il giudice ordinario il potere di annullarli e disapplicarli </em>erga omnes<em>. Ne discende altresì, quale corollario, l'irrilevanza e non decisività nel caso della prospettata ( dall'odierno controricorrente nella memoria ex art. 378 c.p.c. ) questione di legittimità costituzionale dell'art. 145 d.lgs. n. 385 del 1993 -per violazione degli artt. 103, 113 e 3 Cost.- in ragione della «</em>esistenza nel nostro ordinamento di regolamenti non suscettibili di annullamento la cui rimozione sarebbe rimessa alla mercé della stessa Autorità di vigilanza che li ha emanati<em>». Orbene, come le Sezioni Unite hanno già avuto modo di porre in rilievo, anche dopo l'entrata in vigore della L. n. 205 del 2000 ( il cui art. 7 ha introdotto un nuovo testo dell'art. 33 d.lgs. n. 80 del 1998 ) le controversie relative all'applicazione delle sanzioni amministrative irrogate ai sensi dell'art. 145 d.lgs. n. 385 del 1993 per la violazione delle norme che disciplinano l'esercizio dell'attività bancaria sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario (v. Cass., Sez. Un., 22/7/2004, n. 13709, e conformemente, Cass., Sez. Un., 24/1/2005, n. 1362 ). Si è altresì precisato che l'art. 1, comma 2, d.lgs. n. 5 del 2003 ha una portata meramente ricognitiva della giurisdizione del giudice ordinario e della competenza della Corte d'Appello di Roma, posto che il citato art. 33 d.lgs. n. 80 del 1998 ( come sostituito dall'art. 7 L. n. 205 del 2000 ) non ha determinato l'attribuzione al giudice amministrativo delle controversie in tema di sanzioni amministrative bancarie, emergendo dalla relativa formulazione come essa non fosse ricompresa nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto espressamente riferita alle "</em>controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti alla vigilanza sul credito<em>", sicché la giurisdizione e la competenza permangono in capo alla Corte d'Appello di Roma, senza alcuna soluzione di continuità con il regime anteriore alla riforma del c.d. rito societario ( v. Cass., Sez. Un., 15/7/2010, n. 16577, Cfr. altresì, da ultimo, Cass., 22/3/2019, n. 8237 ). Tale conclusione risulta invero confermata anche dal giudice di legittimità costituzionale delle leggi nel dichiarare costituzionalmente illegittimo -per violazione dell'art. 76 Cost.- l'art. 4, comma 1, n. 17), dell'Allegato 4 al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, nella parte in cui abrogava l'art. 145, commi da 4 a 8, d.lgs. n. 385 del 1993, il quale attribuisce alla Corte d'Appello di Roma la competenza funzionale per le controversie in materia di sanzioni inflitte dalla Banca d'Italia (v. Corte Cost., 15/4/2014, n. 94. Analogamente, con riferimento alla Consob, cfr. altresì Corte Cost., 27/6/2012, n. 162 ).</em></p> <p style="font-weight: 400; text-align: justify;"><em>Alla stregua di quanto sopra rilevato ed esposto, deve dunque affermarsi che al giudice ordinario va riconosciuto spettare la giurisdizione sia in ordine al provvedimento amministrativo sanzionatorio in materia bancaria che relativamente ai relativi atti amministrativi e regolamentari presupposti. Con la conseguenza che nella specie gli atti amministrativi e regolamentari costituenti presupposto e fondamento dell'irrogazione del provvedimento amministrativo sanzionatorio da parte della Banca d'Italia non possono essere logicamente considerati astrattamente di per sé e in termini avulsi da quest'ultimo, il quale del relativo procedimento costituisce atto finale, ma vanno funzionalmente valutati unitamente al medesimo, di cui nello specifico caso concreto costituiscono il fondamento, connotando la relativa incidenza su posizioni di diritto soggettivo del sanzionato. Orbene, nell'affermare che «</em>la giurisdizione sui singoli provvedimenti sanzionatori spetta al giudice ordinario<em>», laddove «</em>la giurisdizione del giudice amministrativo resta ferma ... sugli atti regolamentari presupposti<em>», giacché «</em>in questo caso viene in rilievo l'esercizio di un potere generale dell'amministrazione connotato da discrezionalità in relazione al quale il privato è titolare di un interesse legittimo<em>», il giudice amministrativo d'appello ha nell'impugnata sentenza invero disatteso il suindicato principio. Della medesima, in accoglimento nei suesposti termini dei primi due motivi di ricorso -assorbito il terzo condizionato [con il quale denunzia violazione degli artt. 102, 103, 113 Cost., 145 TUB 7, 133, 134 c.p.a. (nel testo risultante all'esito della sentenza Corte Cost. n. 94 del 2014 ), dolendosi non essersi considerato che controparte ha «</em>sempre rivendicato nel corso dei giudizi a quibus l'asserita violazione di propri diritti fondamentali, e precisamente di inviolabili guarentigie riconducibili all'inalienabile diritto di difesa ... che a suo avviso connetterebbero il procedimento sanzionatorio de quo<em> ... », e pertanto, «</em>se così fosse, l'azione amministrativa contestata, ivi comprese le previsioni regolamentari a monte, avrebbe sicura incidenza su posizioni di diritto soggettivo<em>»]-, s'impone pertanto la cassazione in relazione, con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario, avanti al quale rimette le parti.</em></p>
