Consiglio di Stato, Sez. III – sentenza 19 maggio 2025 n. 4249
PRINCIPIO DI DIRITTO
Il processo di adeguamento del sistema programmatorio regionale in materia socio-sanitaria al principio di concorrenzialità deve essere informato al principio di gradualità, onde l’introduzione del suddetto canone concorrenziale deve essere temperata con gli elementi precipui del mercato amministrato della sanità privata tra cui campeggiano, da un lato, il principio di libertà delle cure, dall’altro quello della continuità terapeutico-assistenziale, ergendosi sullo sfondo degli incomprimibili principi della programmazione sanitaria e del contenimento della spesa.
TESTO RILEVANTE DELLE DECISIONE
- Deve disporsi preliminarmente la riunione degli appelli stante la comunanza delle parti in giudizio, dell’oggetto dell’impugnativa nonché delle questioni dedotte a carico della D.G.R. n° XII/1827 del 31 gennaio 2024 recante “Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l’anno 2024” (regole di sistema per l’anno 2024) e dei successivi atti attuativi.
- Il giudice della cognizione focalizza il vizio di illegittimità nel “meccanismo che impedisce nuove contrattualizzazioni nei confronti di chi sia stato fino ad oggi escluso, benché accreditato, in quanto un conto è definire con adeguata istruttoria i volumi contrattualizzabili in ragione delle esigenze del territorio; altro conto è ripartire tali volumi tra gli operatori economici che hanno titolo ad aspirarvi, precludendo in modo assoluto, come ha disposto la delibera impugnata, l’eventuale riduzione del budget delle strutture già contrattualizzate, per effetto di automatismi che esulano, come si è visto, da ogni apprezzamento in concreto della qualità dell’offerta, se del caso bilanciando l’esigenza di favorire la concorrenza con l’interesse, pur meritevole, a soddisfare la continuità dell’offerta terapeutica”.
- Ha, quindi, concluso per l’annullamento della D.G.R. impugnata, nella parte d’interesse, con salvezza del riesercizio del potere di programmazione regionale, da dispiegare nel rispetto di quanto emerso nella motivazione che precede.
- Le nuove delibere recanti le regole di sistema per il 2023 e il 2024 innovano il sistema precedente introducendo due incisi inediti: il punto 5.7.1 recita “le ATS possono procedere, nell’ambito delle rispettive assegnazioni, all’indizione di specifiche manifestazioni d’interesse dirette a garantire nuove contrattualizzazioni tese al riequilibrio territoriale del sistema d’offerta, tenendo conto della necessità di calcolare la relativa copertura a regime”; il secondo punto 5.7.5.2 recita “ai fini del calcolo del budget delle RSA si terrà conto anche degli esiti della manifestazione d’interesse di cui ai capitoli successivi del presente allegato […] Entro i limiti dei budget sociosanitari assegnati, le ATS possono valutare sulla base del fabbisogno l’indizione di manifestazioni di interesse legate al miglioramento della risposta sociosanitaria territoriale tenuto in ogni caso conto del livello di copertura territoriale rispetto alla media regionale”.
- l giudice dell’ottemperanza in primo grado ha ritenuto tali incisi bastevoli a soddisfare il vincolo conformativo.
- A ben vedere, il vincolo conformativo tracciato dal giudice della cognizione non si esaurisce nella proclamazione del principio proconcorrenziale, ma tempera l’introduzione del canone concorrenziale con gli elementi precipui del mercato amministrato della sanità privata tra cui campeggiano, da un lato, il principio di libertà delle cure, dall’altro quello alla continuità terapeutico-assistenziale, ergendosi sullo sfondo degli incomprimibili principi della programmazione sanitaria e del contenimento della spesa. Di qui le fondamentali direttrici della gradualità e della revisione a geometrie variabili secondo l’evoluzione del fabbisogno quali-quantitativo. Tali canoni sono stati consacrati dalla recente giurisprudenza di questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 novembre 2024, n. 9512) che ha riaffermato il principio di gradualità che deve informare il processo di adeguamento del sistema programmatorio regionale in materia socio-sanitaria al principio di concorrenzialità, ovvero al favor verso l’apertura del mercato all’accesso di nuovi operatori (e per estensione, alla redistribuzione dei posti contrattualizzati secondo criteri di efficienza, trasparenza e premialità qualitativa).
- Tanto considerato, i due incisi innovativi inseriti dalla Regione Lombardia nella delibera impugnata si pongono coerentemente in questo percorso di graduale apertura del mercato delle prestazioni socio-sanitarie alle dinamiche concorrenziali, rimuovendo aprioristici automatismi a protezione delle posizioni di rendita dei soggetti già contrattualizzati.
- In altre parole, diversamente da quanto opinato dall’odierna appellante, la previsione dell’indizione di specifiche manifestazioni di interesse dirette a garantire le nuove contrattualizzazioni configura un potere-dovere dell’Amministrazione in presenza di apposite istanze di imprese “newcomers” interessate ad affacciarsi a quel mercato e in tale delicato apprezzamento – da ricondursi nel concetto più ampio del “riequilibrio territoriale del sistema di offerta” – troveranno ingresso non soltanto le indubbiamente legittime pretese proconcorrenziali all’esercizio dell’iniziativa economica, ma anche le valutazioni circa la rispondenza dell’offerta al fabbisogno sanitario con una verifica periodica quali-quantitativa delle prestazioni rese dalle imprese incumbent, ferma restando la compatibilità della copertura a regime coi vincoli di budget complessivo.
- Riguardati sotto tali angoli visuali gli incisi interpolati nella delibera impugnata costituiscono ragionevole attuazione del vincolo conformativo scaturente dai giudicati in quanto assicurano effettività non già ad un inesistente diritto alla contrattualizzazione dell’appellante, bensì all’interesse a concorrere per i servizi sociosanitari per i quali ha ricevuto l’accreditamento in condizioni di parità con le altre strutture private parimenti accreditate, con eventuale ingresso nella c.d. contrattualizzazione.
- Ad abundantiam, deve rilevarsi che l’operato di Regione Lombardia si colloca sullo sfondo di un quadro normativo in fermento alla luce della novella introdotta dalla legge n. 118/2022 al tessuto normativo del d.lgs. 502/1992 che ha prefigurato per la stipula degli accordo contrattuali ex art. 8-quinquies “procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione da parte delle regioni di un avviso contenenti criteri oggettivi di selezione che valorizzino prioritariamente la qualità delle specifiche prestazioni sanitarie da erogare” cui è seguito il D.M. Salute 19 dicembre 2022 recante gli indirizzi per lo sviluppo e l’applicazione del sistema di accreditamento nazionale. L’adeguamento dell’ordinamento delle regioni alle novellate disposizioni agli articoli 8-quater e 8-quinquies è stato prorogato da ultimo al 31 dicembre 2026 in virtù dell’art. 4, co. 7-bis, D.L. 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 febbraio 2024, n. 18.
- Alla luce di quanto rappresentato, il motivo in esame non può trovare accoglimento.
- Quanto alla seconda doglianza, essa appare del tutto inconferente. Le sentenze ottemperande facevano, infatti, salvo il riesercizio del potere di programmazione regionale senza giungere a riconoscere in alcun modo un malinteso “diritto alla contrattualizzazione” che l’appellante intenderebbe rivendicare nei confronti di ATS Bergamo.
- Alla luce della disamina svolta, gli appelli, previamente riuniti, devono essere conclusivamente respinti.
