CONSIGLIO DI STATO, IV – sentenza 23.05.2025 n. 4511
PRINCIPIO DI DIRITTO
L’ordinanza contingibile e urgente ben può essere emessa anche senza la comunicazione d’avvio del procedimento, ove questo adempimento sia incompatibile con l’urgenza di provvedere e ciò anche quando la situazione di pericolo sia nota da tempo.
Ciò che giustifica e legittima il provvedimento in questione è l’immanenza del pericolo, l’urgenza del provvedere a fronte di una situazione altrimenti irreparabile, da valutare nel momento contingibile in cui si manifesta l’esigenza o il bisogno, rappresentando l’ordinanza extra ordinem lo strumento eccezionale e derogatorio approntato dall’ordinamento per porre rimedio a una situazione improcastinabile di pericolo per la sicurezza o l’ordine pubblico.
TESTO RILEVANTE DELLE DECISIONE
Nel caso di specie, l’ordinanza è stata adottata, e adeguatamente motivata in punto di fatto e dei presupposti sottesi all’esercizio del potere, a fronte del crollo del muro di contenimento della strada, per ovviare all’immanente pericolo creatosi alla sicurezza pubblica, personale, veicolare e pedonale.
9.3. La circostanza che la criticità del muro fosse risalente da tempo non esclude né rende incompatibile, sul piano della causa tipica del potere esercitato e dei relativi presupposti, l’esercizio dei poteri extra ordinem.
9.4. Secondo consolidati orientamenti giurisprudenziali, neppure sussiste l’obbligo della comunicazione di avvio del procedimento per le ordinanze contingibili e urgenti, considerato che (come sopra anticipato) il presupposto per la relativa adozione è la sussistenza e l’attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo.
COMMENTO
L’ordinanza contingibile e urgente costituisce uno strumento eccezionale attribuito all’autorità amministrativa per far fronte a situazioni di pericolo attuale e concreto per la pubblica incolumità, l’igiene o la sicurezza urbana, ove ricorrano i presupposti dell’urgenza e della contingibilità. In tale peculiare contesto, trova applicazione una deroga ai principi generali del procedimento amministrativo, in particolare all’obbligo di previa comunicazione di avvio del procedimento, previsto dall’art. 7 della Legge n. 241/1990 e s.m.i.
Difatti, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’ordinanza contingibile e urgente ben può essere adottata anche in assenza della comunicazione di avvio del procedimento, qualora la particolare urgenza dell’intervento sia tale da rendere oggettivamente incompatibile il rispetto del contraddittorio procedimentale. In tal senso, l’Amministrazione è legittimata ad agire in via d’urgenza al solo fine di prevenire o rimuovere un danno imminente e grave, che non tollera dilazioni né indugi. Tale deroga è ammessa anche laddove la situazione di pericolo sia conosciuta dall’Amministrazione da tempo, atteso che ciò che rileva ai fini della legittimità dell’atto non è tanto la durata pregressa della condizione pericolosa, quanto piuttosto la sopravvenuta urgenza dell’intervento, ovvero l’intensificarsi della minaccia o il concreto rischio di aggravamento della situazione lesiva.
Le regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, ex art. 7 della legge n. 241 del 1990 e s.m.i, s’appalesano incompatibili con l’urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo (Cons Stato, sez. II, 4 gennaio 2021, n. 88). D’altronde, a un maggiore livello di efficienza corrisponde necessariamente un abbassamento del livello delle garanzie. Il punto di equilibrio tra i due valori (efficienza e garanzia) è compiuto dal Legislatore che di volta in volta può decidere se comprimere l’uno a beneficio dell’altro, o viceversa in ragione dell’interesse pubblico da perseguire ritenuto, nella peculiare circostanza, prevalente. Paradigmatico di ciò è proprio l’ordinanza contingibile e urgente in cui la necessità di massima efficienza nell’intervenire a fronteggiare un pericolo immanente, contrae (abbassa) il livello delle garanzie (partecipative), secondo un giudizio di valore ragionevolmente previsto e accettato dall’ordinamento giuridico. D’altronde la particolarità dell’ordinanza in questione può evincersi altresì dall’organo legittimato alla sua adozione. E’ infatti il Sindaco competente all’adozione di siffatto provvedimento urgente, proprio in quanto espressione del potere esecutivo. Ne consegue che, in presenza di un pericolo concreto e attuale, l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente senza previa comunicazione dell’avvio del procedimento non integra di per sé una violazione delle garanzie partecipative.
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PRINCIPIO DI DIRITTO
Gli oneri di manutenzione delle opere di urbanizzazione ricadono, infatti, interamente sull’ente locale solo una volta acquisite al patrimonio indisponibile dell’ente.
TESTO RILEVANTE DELLE DECISIONE
Il Capo VI) della convenzione di lottizzazione (rubricata: “Poteri di controllo dell’amministrazione comunale e presa in carico delle opere di urbanizzazione primaria”) dispone (nella parte di interesse) che: “A lavori eseguiti e dietro richiesta dei proprietari, il Comune di Crotone, verificata la perfetta esecuzione degli stessi, … prenderà in carico, se riconosciute di interesse pubblico, le strade, le aree di sosta e di parcheggi pubblici, le fognature … come indicato negli elaborati tecnici e meglio precisato nel progetto delle opere di urbanizzazione primaria. La presa in carico è subordinata alle seguenti condizioni: che le relative opere siano regolarmente eseguite e collaudate; che sia già stato ultimato almeno l’80% dell’edificato sull’intero comparto; che le opere presentino carattere di pubblica utilità per essere inserite fra le proprietà comunali”. La questione dibattuta involge le sole opere di urbanizzazione poiché le relative aree di sedime sono state già cedute gratuitamente al Comune.
Nel caso in esame, il muro di contenimento della strada (opera facente parte della relativa opera di urbanizzazione primaria) non ha superato il collaudo parziale del 21 marzo 2005: il collaudatore aveva, infatti, riscontrato la presenza di difetti.
Non risulta in atti che il muro in questione sia stato successivamente collaudato e, nel caso, se abbia superato positivamente il collaudo. Consta, invece, che il Comune, al quale l’atto di collaudo parziale era stato trasmesso con nota del 26 settembre 2005, prot. n. 43162, non abbia mai provveduto alla sua approvazione.
13.1. E’ noto che il collaudo consiste nella procedura tecnica volta ad accertare che i beni da trasferire siano in piena efficienza: efficienza (avuto riguardo al muro crollato) che il collaudo parziale del 21 marzo 2005 aveva del tutto escluso.
- Rebus sic stantibus, poiché risulta (vedi nota comunale 18 agosto 2022 – allegato 1 alla documentazione versata nel giudizio di primo grado dal Comune di Crotone) che le opere non sono state prese in carico dall’amministrazione, previa approvazione della variante al piano di lottizzazione e previo collaudo delle opere stesse da parte dell’amministrazione comunale, la loro manutenzione gravava sui lottizzanti, così come la responsabilità per i danni causati da cose in custodia (art. 2051 Cod. civ.).
Nella fattispecie, le aree di sedime erano già state cedute gratuitamente al Comune; le opere di urbanizzazione, invece, lo potevano essere (e lo sarebbero state) soltanto dopo la loro realizzazione materiale, nonché la verifica di conformità edilizia, urbanistica e tecnica (regola d’arte).
- Ad ogni modo, anche a voler seguire la tesi della appellante, nella fattispecie costa che alla data del 2014 (vedi proroghe richieste dai lottizzanti) le opere non fossero ancora ultimate sicché neppure appare ipotizzabile che alla data del crollo le stesse potessero ritenersi già acquisite al patrimonio comunale.
COMMENTO
Gli oneri di manutenzione relativi alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate nell’ambito di una convenzione urbanistica o di un piano di lottizzazione restano, secondo costante orientamento giurisprudenziale e dottrinale, integralmente a carico del lottizzante sino all’avvenuta acquisizione delle stesse al patrimonio indisponibile dell’ente locale. Tale principio discende dalla natura pattizia della convenzione urbanistica, la quale configura un atto a contenuto normativo e negoziale con cui il privato si obbliga a realizzare, a propria cura e spese, le opere di urbanizzazione previste dallo strumento attuativo, nel rispetto delle tempistiche, modalità esecutive e standard qualitativi stabiliti.
Solo a seguito della compiuta realizzazione delle opere, debitamente collaudate in esito a verifica tecnica e amministrativa, nonché della loro rispondenza ai requisiti di conformità urbanistico-edilizia, l’ente locale potrà disporne il trasferimento al proprio patrimonio indisponibile. È infatti il collaudo positivo, inteso quale esito finale dell’iter di accertamento della corretta esecuzione e della regolare funzionalità delle opere, a costituire il presupposto imprescindibile per il perfezionarsi del trasferimento della titolarità e, con essa, del relativo carico manutentivo in capo all’amministrazione. Ne consegue che, in assenza del suddetto trasferimento, nessun onere manutentivo può gravare sull’ente locale, permanendo in capo al lottizzante l’obbligo di garantire il corretto stato di conservazione, l’efficienza e la fruibilità delle infrastrutture realizzate, anche al fine di tutelare l’interesse pubblico sotteso alla funzionalità delle stesse. Tale ricostruzione si pone in linea con i principi di buona amministrazione, responsabilità patrimoniale e garanzia dell’efficienza dei servizi pubblici locali, prevenendo l’acquisizione al patrimonio comunale di opere non ancora collaudate, incomplete o non conformi, che graverebbero in modo ingiustificato sulla collettività.
Tale condizione, peraltro, come ribadito dalla sentenza in commento, non può affatto qualificarsi di tipo “potestativo”, risponendo invero agli ordinari canoni che connotano i contratti a prestazione corrispettive, non potendosi ammettere, sul piano logico prima ancora che dei principi in tema di responsabilità, che opere realizzate senza previo collaudo e verifica di conformità alle regole dell’arte transitino nel patrimonio pubblico con il rischio che siano fatti poi gravare sulla collettività i costi per gli eventuali difetti d’opera.
A tal riguardo, giova evidenziare un ulteriore aspetto emergente dalla quivi argomentata sentenza del Supremo Consesso Amministrativo, la quale conferma la pronuncia dei giudici di primo grado anche nella parte cui ha respinto la domanda di accertamento della avvenuta acquisizione da parte del Comune delle opere di urbanizzazione primaria.
In particolare, il Collegio – nel rigettare la tesi avversa secondo la quale, nel momento stesso in cui è stata convenuta la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione, si sarebbe perfezionato il passaggio di proprietà degli immobili – ha osservato che nel caso di convenzione urbanistica avente ad oggetto il trasferimento di un diritto reale (come nella specie), ove si accedesse alla tesi del contratto reale ad effetti reali, oltre al consenso occorrerebbe la datio rei, ovvero la consegna del bene che, nella fattispecie è mancata (per quanto sopra chiarito); pur tuttavia, anche ove si accedesse alla tesi del contratto consensuale a effetti reali (a titolo oneroso con funzione solutorio-satisfattiva), benché l’effetto traslativo si verifichi immediatamente con il semplice consenso delle parti, l’effetto estintivo dell’obbligazione (connesso all’integrale adempimento della prestazione dovuta dal debitore) si produrrebbe, comunque, solo successivamente, con la consegna del bene (elemento costitutivo della fattispecie, questo, che come sopra anticipato non si è verificato).
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PRINCIPIO DI DIRITTO
In via generale va osservato che, gli obblighi di cessione recati da una convenzione di lottizzazione ovvero dagli atti a questa assimilabili devono ritenersi imprescrittibili. L’azione esperita ex art. 2932 Cod. civ. è, in linea di principio, ammissibile giacché essa è utilizzabile non solo nel caso di inadempimento di obblighi di stipulazione discendenti da un contratto preliminare, bensì anche di obblighi aventi titolo nella legge.
TESTO RILEVANTE DELLE DECISIONE
Tanto chiarito in punto di diritto, la domanda, nei termini formulata, non può essere accolta.
23.1. In disparte la circostanza che la domanda di accertamento è stata svolta nell’ambito di un ricorso demolitorio, alla cui istanza annullatoria in definitiva essa accede, ciò che rileva è che, per prodursi l’effetto costitutivo previsto dall’art. 2932 c.c., è necessario che venga verificata, sul piano amministrativo, la legittimità edilizia di quanto realizzato nonché la sussistenza dei presupposti di cui al Capo VI della convenzione di lottizzazione.
23.2. In tal senso, e a tal fine, la società avrebbe dovuto rivolgere apposita documentata istanza al Comune, documentando e comprovando la sussistenza di tutti i presupposti.
23.3. Dopo di che, in caso di inerzia, impugnare eventualmente il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza.
COMMENTO
Ai fini del perfezionamento dell’effetto costitutivo di cui all’art. 2932 cod. civ. — vale a dire l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere un contratto — risulta imprescindibile la verifica, sul piano amministrativo, della legittimità edilizia delle opere eventualmente già realizzate, nonché l’accertamento della sussistenza dei presupposti e delle condizioni previste nella convenzione urbanistica.
Infatti, l’art. 2932 cod. civ., pur configurandosi come norma di diritto civile, non può operare in modo del tutto avulso dal sistema di legalità amministrativa e urbanistico-edilizia. L’effetto traslativo coattivo che il giudice è chiamato a pronunciare, in sostituzione dell’inadempiente, presuppone necessariamente che il bene oggetto del trasferimento sia giuridicamente idoneo a formare legittimo oggetto del contratto, anche sotto il profilo della conformità urbanistico-edilizia. In tale prospettiva, il requisito della legittimità edilizia costituisce non soltanto una condizione di validità dell’atto traslativo, ma un elemento indefettibile dell’interesse meritevole di tutela ai sensi dell’art. 1322, comma 2, cod. civ., di cui la tutela ex art. 2932 cod. civ. rappresenta un corollario eccezionale.
A ciò si aggiunga che, in presenza di una convenzione di lottizzazione, l’effetto costitutivo in sede giudiziale non può prescindere dalla preventiva verifica dell’avvenuto adempimento degli obblighi assunti dal soggetto attuatore nei confronti dell’Amministrazione Comunale, come espressamente disciplinati nel corpo della convenzione stessa. L’inosservanza di tali previsioni determina infatti l’impossibilità giuridica di procedere al trasferimento della proprietà o alla costituzione di diritti reali sul bene, in quanto ciò si porrebbe in contrasto con l’interesse pubblico sotteso al corretto assetto del territorio e con il principio di legalità amministrativa.
Ne consegue che, in difetto di tale verifica — ossia in assenza di una certificazione positiva della conformità edilizia e del pieno adempimento degli obblighi convenzionali — non può legittimamente ritenersi integrato il presupposto giuridico necessario per l’emissione della sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ., pena l’adozione di un provvedimento che, pur operando nell’ambito civilistico, finirebbe con l’avallare una situazione materialmente e giuridicamente irregolare sotto il profilo amministrativo.
